PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan - ĐHL Hà Nội Với bài viết Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương

I. Quan niệm, mục đích, ý nghĩa của phân cấp, phân cấp giữa trung ương và địa phương Mỗi quốc gia thường được hình thành từ rất nhiều những vùng đất, những tộc người khác nhau với diện tích lãnh thổ khá lớn, trong những điều kiện như vậy chính quyền trung ương không đủ khả năng quản lý và điều hành tốt đối với mọi công việc nên buộc phải phân chia đất nước thành các đơn vị lãnh thổ nhỏ hơn và cùng với việc phân chia đó là thành lập các cơ quan chính quyền địa phương thích ứng để thuận lợi cho việc quản lý, điều hành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, từ đó đặt ra vấn đề phân cấp, phân quyền đối với chính quyền các địa phương, phải giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền các địa phương. 1. Quan niệm về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương Phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý đất nước được thuận lợi và hiệu quả hơn. Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do mình đang nắm giữ và thực hiện cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương

thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể. Nội dung của phân cấp là giao cho các cấp chính quyền, các bộ phận trong bộ máy nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện, giải quyết những công việc nhất định của nhà nước. Những nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho các cơ quan nhà nước mỗi cấp được xác định sao cho hợp pháp và hợp lý, căn cứ vào vị trí, tính chất và chức năng của chúng trong bộ máy nhà nước thể hiện dưới dạng các quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước đó. Cụ thể là: + Quyền, trách nhiệm về các công việc quản lý hoặc quyền cung ứng các dịch vụ công trong những lĩnh vực, với quy mô nhất định theo nguyên tắc các công việc được trao trọn gói cho từng cấp quản lý, có nghĩa là, việc của cấp này sẽ không thuộc việc của cấp khác. + Để thực hiện các quyền, các công việc tương ứng thì từng cấp được trao quyền về ngân sách, tài chính độc lập với cấp khác. + Quyền về tổ chức nhân sự để đảm bảo việc thực hiện các nhiệm vụ, công việc quản lý hoặc cung ứng các dịch vụ công do mình đảm nhiệm. Phân cấp thực chất là trao cho từng cấp hành chính- lãnh thổ những quyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Các cấp chính quyền có những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực của mình tùy theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Nhiệm vụ, quyền hạn tự quyết đó được thực hiện thông qua các pháp nhân công quyền như cơ quan đại điện, cơ quan hành chính… Chẳng hạn như ở nước ta là Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương vẫn phải luôn đặt dưới sự kiểm tra, giám sát cần thiết của các cơ quan chính quyền trung ương. Phân cấp thường được thực hiện ở các phương diện cơ bản như: Phân cấp về chính trị; phân cấp về hành chính; phân cấp về ngân sách; phân cấp về kinh tế… Tùy theo mỗi quốc gia và tùy theo từng giai đoạn mà việc phân cấp được tiến hành ở những phương diện nào và đến đâu. + Phân cấp về chính trị được hiểu là việc chuyển giao một phần quyền và nghĩa vụ chính trị từ chính quyền trung ương xuống cho chính quyền địa phương thực hiện. Tác dụng của quá trình này là làm cho chính quyền địa phương mạnh lên về mặt chính trị, đồng thời cho phép người dân và các nhóm chính trị ở địa phương có điều kiện tham gia và có ảnh hưởng nhiều hơn vào tiến trình xây dựng và thực thi các chính sách của chính quyền trung ương cũng như của chính quyền địa phương. Trong quá trình phân cấp về chính trị thường đòi hỏi phải có những sửa đổi nhất định về hiến pháp hoặc về thể chế nhà nước. + Phân cấp về hành chính được hiểu là phân bổ lại thẩm quyền, trách nhiệm và nguồn ngân sách cho việc bảo đảm các dịch vụ công giữa các cấp chính quyền của quốc gia. Điều này biểu hiện ở việc chuyển giao quyền và trách nhiệm thực hiện các chức năng công cộng (bao gồm cả việc xây dựng kế hoạch, quản lý và chi tiêu) từ chính quyền cấp trên xuống cho chính quyền cấp dưới. Phân cấp về hành chính thể hiện ở ba cấp độ cơ bản là: Phi tập trung hóa (tản quyền), ủy quyền và phân cấp quản lý. + Phân cấp về ngân sách được hiểu là sự phân bổ trách nhiệm quản lý về nguồn ngân sách giữa các cấp chính quyền. Phân cấp về ngân sách thể hiện dưới nhiều dạng như: Cho phép chính quyền địa phương tự chủ về tài chính (tự hạch toán kinh phí thu, chi); chính quyền trung ương và địa phương cùng thực hiện các hoạt động tài chính;cho phép chính quyền địa phương được đặt ra một số khoản thuế, lệ phí hoặc hưởng toàn bộ hay một phần các khoản thu từ thuế, lệ phí… ở địa phương; chuyển một phần khoản thu từ thuế mà chính quyền trung ương thu được cho chính quyền địa phương sử dụng; bảo lãnh hoặc cho chính quyền địa phương vay… + Phân cấp quản lý về kinh tế được hiểu là chuyển giao quyền điều hành, quyết định một số hoạt động kinh doanh từ cơ quan cấp trên xuống cơ quan cấp dưới hoặc từ các cơ quan công quyền sang các cơ quan tự quản hoặc khối tư nhân. Thông thường việc này gắn liền với quá trình tự do hóa kinh tế và nền kinh tế thị trường, hạn chế hoặc loại bỏ cơ chế tập trung bao cấp. Phân quyền giữa trung ương và địa phương (phân quyền theo chiều dọc) là phân chia quyền lực nhà nước giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, các cấp hạn chế việc can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạn của nhau, nhưng cấp trên có thể kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật. Phân quyền theo chiều dọc cũng có nghĩa là sự phân công trong mỗi loại cơ quan nhà nước khi cùng thực hiện một loại quyền lực. Chẳng hạn, thực hiện quyền hành pháp cần có sự phân công giữa Chính phủ với các cơ quan hành chính nhà nước ở các địa phương; sự phân công giữa các cơ quan tư pháp trong việc thực hiện quyền tư pháp (giữa công an, viện kiểm sát, toà án); sự phân công giữa các cơ quan toà án với nhau về thẩm quyền xét xử, giải quyết các vụ việc (giữa Toà án nhân dân tối cao, toà án nhân dân cấp tỉnh và toà án nhân dân cấp huyện); sự phân công giữa các toà trong cùng một toà án (giữa toà hình sự, toà dân sự, toà kinh tế, toà hành chính...). Như vậy, phân quyền theo chiều dọc cũng thể hiện sự phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới. Việc phân quyền nhà nước một cách rõ ràng sẽ tránh được tình trạng đùn đẩy không muốn thực hiện hoặc tranh nhau thực hiện đối với một số công việc nhất định của nhà nước. Sự phân công không rõ ràng, quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước không chặt chẽ thường dẫn đến hiện tượng không quy kết được trách nhiệm cho các cơ quan, hoặc gặp khó khăn trong việc phối hợp công việc giữa các cơ quan. Trên cơ sở sự phân công hợp lí về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong pháp luật, sẽ là tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, trách nhiệm, hiệu quả trong hoạt động của mỗi cơ quan nhà nước trên thực tế. 2. Nhu cầu phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và các địa phương thường diễn ra với hai lý do cơ bản: một là, khả năng hạn chế của chính quyền trung ương trong việc quản lý, điều hành các công việc của đất nước ở các địa phương, nhất là ở những vùng sâu, vùng xa, ở tầm vi mô; hai là, một số địa phương nhờ có những ưu thế nhất định (về tài nguyên khoáng sản, về nguồn nhân lực con người…) nên phát triển khá mạnh nên thường dẫn đến xu hướng không muốn lệ thuộc hoàn toàn vào chính quyền trung ương, họ đấu tranh để được quyền tự chủ trong một số lĩnh vực hoặc vấn đề nhất định. Có thể nói, phân cấp, phân quyền vừa là nhu cầu đòi hỏi khách quan của việc quản lý đất nước rộng lớn, phức tạp vừa là nhu cầu phát triển lợi ích của mỗi địa phương, nhất là những địa phương có điều kiện phát triển mạnh, mong muốn phải có những quyền, những lợi ích nhất định của địa phương trong quá trình phát triển của mình. Như vậy, việc phân cấp, phân quyền luôn phản ánh mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới. Việc phân cấp, phân quyền cho mỗi cấp khác nhau thì khác nhau và cho các địa phương khác nhau có thể cũng khác nhau và sự phân cấp, phân quyền ở các thời kỳ khác nhau đòi hỏi phải khác nhau. Thông thường địa phương nào có điều kiện phát triển tốt thì mong muốn được phân cấp, phân quyền nhiều hơn, nhưng trung ương khi này lại không muốn phân cấp, phân quyền vì việc phân cấp, phân quyền sẽ ảnh hưởng đến quyền lực, lợi ích, thu nhập hợp pháp của chính quyền trung ương, của các cơ quan chủ quản... Do vậy, trong thực tế tồn tại tình trạng là các cơ quan trung ương, cơ quan cấp trên nhiều khi không có khả năng giải quyết tốt công việc nhưng lại có quyền giải quyết, còn các cơ quan địa phương, cơ quan cấp dưới có khả năng giải quyết tốt công việc nhưng lại không có quyền giải quyết… từ đó dẫn đến hiện tượng quan liêu, bao cấp, kếm hoặc không hiệu quả trong giải quyết các công việc nhà nước. Ngược lại với tình trạng trên là việc phân cấp, phân quyền cho địa phương có thể dẫn đến tình trạng địa phương hoặc là không đủ năng lực, trình độ để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn được giao hoặc là quá nhiều công việc vượt quá khả năng giải quyết của chính quyền địa phương. Phân cấp, phân quyền cũng có thể dẫn đến sự tùy tiện sử dụng những gì được phân cấp để làm lợi cục bộ cho địa phương mình, bất chấp hoặc không tính đến lợi ích của các địa phương khác hoặc lợi ích của quốc gia trong tổng thể. Chẳng hạn, việc phân cấp quản lý và cấp phép sử dụng quỹ đất ở Việt Nam thời gian qua đã dẫn đến nhiều địa phương cấp phép sử dụng đất không hợp lý hoặc khai thác khoáng sản không đúng, ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia và sự phát triển cân đối, bền vững của đất nước. Do vậy, việc phân cấp, phân quyền còn là giải quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương một cách phù hợp nhất, tạo điều kiện cho sự phát triển của cả đất nước cũng như mỗi địa phương. Việc phân cấp, phân quyền cho các địa phương là vấn đề tất yếu của các nhà nước, nó phụ thuộc vào khả năng của chính quyền địa phương mỗi giai đoạn phát triển, nếu phân cấp, giao nhiều quyền quá có thể dẫn đến chính quyền địa phương sẽ quá tải, không thể thực hiện hết được, nếu phân cấp, giao ít quyền quá thì hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương sẽ không cao. Xu hướng chung hiện nay trong các nhà nước dân chủ là khi xã hội phát triển cao thì việc phân cấp, phân quyền diễn ra nhiều hơn, chính quyền các địa phương được trao cho nhiều nhiệm vụ, quyền hạn hơn. 3. Mục đích, ý nghĩa của phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương Việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương: Một mặt, nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước; mặt khác, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền trung ương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội ở từng địa phương phát triển, trên cơ sở phát huy thế mạnh của mỗi địa phương trong một nhà nước thống nhất. Do vậy, việc phân cấp, phân quyền hợp lý, chính xác sẽ có những tác dụng tích cực như: - Thúc đẩy sự phát triển dân chủ thông qua việc cung cấp những cơ hội tốt hơn để người dân tham gia tích cực và trực tiếp hơn vào các quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước các cấp. -Tăng cường hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân thông qua việc ủy quyền cho chính quyền địa phương thực thi chức năng cung cấp dịch vụ công, từ đó hạn chế sự quan liêu và trì trệ của các cơ quan nhà nước cấp trên, cơ quan trung ương. - Tạo điều kiện để nâng cao chất lượng của những dịch vụ công được cung cấp cho người dân dựa trên trách nhiệm giải trình và sự nhạy cảm trong việc nắm bắt và đáp ứng nhu cầu của dân chúng của chính quyền địa phương. - Tăng cường sự phát triển về kinh tế, xã hội dựa trên sự am hiểu chính xác điều kiện kinh tế - xã hội và các đặc điểm về địa lý, dân cư… của chính quyền địa phương, trên cơ sở đó đề ra các kế hoạch và có những chính sách đúng đắn cho việc phát triển đó, phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương. - Tăng cường sự chủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải quyết các công việc của các cơ quan chính quyền địa phương. - Cho phép đại điện đa dạng hơn về chính trị và sự tham gia của các nhóm lợi ích như văn hóa, chính trị, tôn giáo, sắc tộc khác nhau… vào quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước liên quan đến các vấn đề của mỗi địa phương. - Tăng cường sự ổn định chính trị và sự thống nhất của quốc gia thông qua việc cho phép người dân quyền giám sát một cách trực tiếp và hiệu quả hơn các chương trình, kế hoạch và hoạt động của chính quyền nhà nước ở địa phương thuộc các cấp khác nhau. - Tạo điều kiện cho những ý tưởng kinh tế, chính trị, xã hội… mới nảy sinh, từ đó có được những chương trình, hoạt động quản lý nhà nước có tính sáng tạo hơn đối với mỗi địa phương. Hoạt động phân cấp, phân quyền, nếu thực hiện không tốt cũng có thể sẽ dẫn đến những ảnh hưởng tiêu cực như: - Thông qua việc trao cho những người cầm quyền ở địa phương nhiều quyền lực hơn, nhiều khi vượt ra ngoài sự kiểm soát của chính quyền trung ương có thể dẫn đến làm tổn hại nền dân chủ xã hội. - Làm giảm hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công cho các tổ chức và cá nhân do thiếu sự kiểm soát và giám sát có hiệu quả việc thực thi chức năng này từ phía các cơ quan cấp trên, cơ quan trung ương. - Chất lượng của những dịch vụ công được cung cấp cho người dân bị ảnh hưởng vì chính quyền địa phương thiếu năng lực hoặc những nguồn lực cần thiết để đảm bảo việc cung cấp những dịch vụ đó. - Làm tăng nguy cơ tham nhũng trong bộ máy nhà nước ở các địa phương và khả năng phát triển bất bình đẳng giữa các vùng miền, khu vực khác nhau của đất nước, có thể gây ra những mâu thuẫn giữa các địa phương với nhau hoặc giữa địa phương với trung ương. - Có nguy cơ khiến các cơ quan ở các cấp chính quyền địa phương bị quá tải vì phải thực hiện quá nhiều công việc khi nguồn nhân lực không đáp ứng được. Hoặc làm cho đội ngũ cán bộ, công chức của bộ máy chính quyền địa phương tăng lên quá nhiều dẫn đến lãng phí nguồn nhân lực của bộ máy nhà nước. - Tạo ra những kình địch, cạnh tranh mới, hoặc kích thích những sự kình địch, cạnh tranh tiềm tàng giữa các địa phương khác nhau trong đất nước về các vấn đề khác nhau của đời sống xã hội. Thậm chí việc phân cấp, phân quyền còn có nguy cơ làm suy yếu quốc gia vì có thể dẫn đến gia tăng sự bất bình đẳng giữa các khu vực hoặc chủ nghĩa ly khai, hoặc làm suy yếu hoạt động quản lý tài chính của quốc gia. - Làm giảm tính sáng tạo trong quản lý nhà nước do việc trao quyền cho những người cầm quyền bảo thủ ở một số địa phương. Trong lịch sử phát triển của nhân loại có rất nhiều mô hình phân cấp, phân quyền giữa trung ương với địa phương được mỗi quốc gia, mỗi thời kỳ phát triển sáng tạo ra, dẫn đến cách thức tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở các quốc gia là rất đa dạng, phong phú. Theo các nhà khoa học thì hiện nay trên thế giới có 4 mô hình phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương cơ bản là mô hình Anh - phân cấp cho chính quyền địa phương theo chức năng (functional regulation); mô hình Pháp - song trùng giám sát (dual supervision); mô hình Đức - phụ trợ lãnh thổ (areal subsidiarization); mô hình xô viết - song trùng trực thuộc (dual subordination). Như vậy, mỗi quốc gia có cách thức phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương khác nhau và mỗi cách thức đều có những ưu điểm và hạn chế nhất định. II. Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam 1. Khái quát chung về tình hình phân cấp, phân quyền ở Việt Nam Vấn đề phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã được đặt ra ngay từ những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Điều này được thể hiện ngay trong những văn bản đầu tiên của chính quyền lâm thời Việt Nam (Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 và Sắc lệnh số 76 ngày 21/12/1945 quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính nhà nước ở các địa phương). Tiếp đến là hệ thống chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và các luật tổ chức bộ máy của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay. Những năm gần đây phải kể đến Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục phân cấp quản lý giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, trong đó đã định hướng ưu tiên phân cấp đối với các lĩnh vực như: Quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; quản lý ngân sách nhà nước; quản lý đất đai, tài nguyên và tài sản nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý các hoạt động sự nghiệp dịch vụ công; quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức… Trên cơ sở các quy định của pháp luật hoạt động phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã được tiến hành khá thành công đáp ứng được những nhu cầu, đòi hỏi của đất nước ở mỗi thời kỳ phát triển nhất định. Xét về mô hình phải khẳng định là vấn đề tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam được tiến hành theo mô hình của Nhà nước Xô Viết nên mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam là mô hình song trùng trực thuộc (dual subordination) với các đặc điểm cơ bản sau: - Đất nước được phân chia thành nhiều cấp, các cấp chính quyền đều là bộ phận cấu thành của nhà nước Việt Nam thống nhất, ở mỗi cấp chính quyền đều có cơ quan đại diện là Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân. Mỗi địa phương đều có ngân sách, song chúng phải được cơ quan đại diện cao nhất ở trung ương là Quốc hội phê duyệt trong tổng thể ngân sách của nhà nước. - Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Ủy ban nhân dân) đều được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc song trùng trực thuộc: Vừa trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước cấp trên vừa trực thuộc cơ quan đại diện cùng cấp là Hội đồng nhân dân. Từ lịch sử lập hiến Việt Nam chúng ta thấy vấn đề tổ chức các đơn vị hành chính ở nước ta từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay có thể khái quát như sau: Về phương diện hành chính Nước Việt Nam dân chủ cộng hoà được phân chia thành ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã. Như vậy, Nước Việt Nam có 5 cấp hành chính là trung ương, bộ, tỉnh, huyện, xã. Với mỗi cấp đều thành lập các cơ quan chính quyền (riêng ở bộ và huyện chỉ thành lập Uỷ ban hành chính mà không thành lập Hội đồng nhân dân) để thực hiện việc quản lý nhà nước về các mặt của đời sống xã hội (Điều thứ 57 của Hiến pháp năm 1946). Đây là cách phân chia phù hợp với điều kiện của đất nước khi đó vì nó cho phép việc quản lý hành chính nhà nước hiệu quả hơn trong điều kiện đất nước vừa giành độc lập, cơ sở hạ tầng chưa phát triển, trình độ dân trí thấp, trình độ và khả năng quản lý của đội ngũ cán bộ, công chức hành chính chưa cao. Đến Hiến pháp năm 1959 các đơn vị hành chính trong nước Việt Nam dân chủ cộng hoà lại được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn. Như vậy, theo Hiến pháp 1959 thì đơn vị hành chính cấp bộ bị xoá bỏ, ngoài đơn vị hành chính tỉnh còn có khu tự trị. Việc tổ chức như vậy cũng phù hợp, bởi khi này nước Việt Nam bị chia thành hai nhà nước phát triển theo hai xu hướng đối lập nhau. Do vậy, thực chất Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà chỉ thực hiện việc quản lý hành chính trên phạm vi nửa nước, số lượng các đơn vị hành chính tỉnh là không nhiều nên tổ chức đơn vị hành chính cấp bộ (một cấp trung gian giữa trung ương và tỉnh) không còn cần thiết nữa. Sau khi miền Nam được giải phóng, đất nước thống nhất, theo Hiến pháp năm 1980 các đơn vị hành chính được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; Thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh chia thành phường, xã; quận chia thành phường. Ở tất cả các đơn vị hành chính nói trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Do việc đất nước thống nhất nên diện tích, dân số tăng lên rất lớn cộng với tư tưởng “Làm ăn lớn xã hội chủ nghĩa” vì thế các đơn vị hành chính nhà nước, đặc biệt là cấp tỉnh và huyện vào thời kỳ này được tổ chức sắp xếp lại theo hướng liên kết, sát nhập thành những đơn vị hành chính tỉnh, huyện với quy mô khá lớn. Chẳng hạn, Bình Trị Thiên (được sát nhập từ Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên Huế)... Điều này là phù hợp với xu hướng phát triển đất nước (làm ăn lớn xã hội chủ nghĩa) và khả năng quản lý của Chính phủ với số đầu mối các cơ quan hành chính cấp tỉnh trực thuộc không nhiều. Việc tổ chức hành chính nhà nước của thời kỳ này tạo điều kiện thuận lợi cho trung ương, nhưng khó khăn cho địa phương trong quản lý nhà nước. Bởi: Thứ nhất, do cơ sở hạ tầng giao thông và thông tin liên lạc chưa phát triển dẫn đến khó khăn trong quản lý hành chính của các đơn vị hành chính tỉnh, huyện; thứ hai, do tàn dư của chế độ làng xã phong kiến nên về mặt nhận thức của cán bộ và nhân dân chưa được chuẩn bị đầy đủ dẫn đến tình trạng mất đoàn kết, cục bộ, địa phương chủ nghĩa diễn ra khá phổ biến ở các cơ quan nhà nước cấp tỉnh. Vì vậy, việc phân cấp thời kỳ này cũng đã không thành công và buộc phải thay đổi theo xu hướng chia tách các đơn vị hành chính tỉnh. Hiện nay theo quy định của Hiến pháp 1992 các đơn vị hành chính hầu như không có gì thay đổi so với Hiến pháp 1980, nhưng trên thực tế số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện tăng lên rất nhiều so với giai đoạn trước. Bởi tình trạng nhiều đơn vị hành chính trước đây được nâng cấp và được chia tách do phát triển về dân số và quy mô. Có thể nói, việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam thời gian qua đã tạo ra bộ máy nhà nước khá thống nhất từ trung ương đến địa phương, ở một mức độ nào đó là phù hợp với điều kiện cụ thể của nước ta những năm vừa qua. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được thì vấn đề phân cấp, phân quyền ở nước ta cũng còn những hạn chế nhất định. Cụ thể là: - Những năm trước đây do ảnh hưởng của cơ chế tập trung cao độ dẫn đến quyền lực nhà nước tập trung vào các cơ quan trung ương quá nhiều nên nhiều cấp, nhiều bộ phận có biểu hiện quan liêu, không sát thực tế, thực hiện các công việc kém hiệu quả. Quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền còn chậm và thiếu kiên quyết, nhiều bộ, ngành còn do dự, chưa thực sự mạnh dạn phân cấp, vẫn không muốn phân cấp, phân quyền cho địa phương vì sợ mất quyền lực và lợi ích. - Hệ thống chính sách, pháp luật và quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội quốc gia và mô hình tổ chức chính quyền địa phương thiếu đồng bộ và chưa rõ ràng. Điều này dẫn đến mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các cấp, các địa phương gần giống nhau dùng cho các đơn vị hành chính- lãnh thổ rất khác nhau (không có sự phân biệt giữa chính quyền ở nông thôn với thành thị…) nên rất khó hoạt động, chưa phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương, hạn chế tính đa dạng trong sự phát triển của các địa phương. Tương tự như vậy, mối quan hệ giữa quản lý ngành và quản lý lãnh thổ cũng chưa được quy định rành mạch, cụ thể. - Thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương được phân định không rõ, quyền lực không đủ mạnh, các điều kiện về tổ chức cán bộ, tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp của chính quyền địa phương chưa bảo đảm. Các cơ quan chính quyền địa phương, nhất là Hội đồng nhân dân một số cấp hoạt động mang nặng tính hình thức, hiệu quả thấp. Nhiều cơ quan chính quyền địa phương thiếu năng động, thiếu chủ động, thiếu sáng tạo trong công việc. Nhiều công việc cơ quan chính quyền địa phương có khả năng giải quyết nhưng không có quyền giải quyết, các cơ quan cấp trên không có khả năng giải quyết hiệu quả nhưng lại có quyền giải quyết, dẫn đến nhiều công việc ùn tắc, chậm trễ, kém hiệu quả. Do trật tự hình thành của chính quyền địa phương với nhiều cơ chế phức tạp, tế nhị nên dẫn đến tình trạng trong bộ máy nhà nước có biểu hiện “trên bảo nhưng dưới không nghe”... - Việc kiểm soát của chính quyền trung ương đối với hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương trong quá trình phân cấp không tốt dẫn đến nhiều địa phương lợi dụng việc phân cấp để đưa ra các quyết sách vì lợi ích cục bộ. Chẳng hạn, thời gian qua ở nước ta có một số cơ quan chính quyền địa phương được phân cấp đã cấp phép khai thác khoáng sản, cho thuê đất, rừng, xây dựng sân golf hay một số dự án khác không phù hợp, chạy theo lợi ích cục bộ mà không chú ý đến lợi ích quốc gia, gây nên những hậu quả bất lợi cho đất nước cả trước mắt lẫn lâu dài, không đảm bảo tính tổng thể của quy hoạch tổng thể vùng hay cả nước. Nhiều cơ quan chính quyền địa phương được giao quyền nhưng chưa chuẩn bị về nhân lực và năng lực để hoàn thành một số công việc được giao. Thiết chế Hội đồng nhân dân ở Việt Nam là cơ quan đại diện ở địa phương có chức năng quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế- xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước... Tuy vậy, về mặt pháp lý cũng như về mặt thực tế cho thấy tính độc lập của Hội đồng nhân dân khá hạn chế. Theo các quy định pháp luật thì thẩm quyền của Hội đồng nhân dân khá rộng, song không cụ thể. - Sự phân cấp mới chỉ chủ yếu là sự chuyển giao quyền hạn từ các cơ quan trung ương cho các cơ quan nhà nước cấp tỉnh. Trong quá trình phân cấp cũng xuất hiện xu hướng xây dựng những quy chế đặc thù cho một số địa phương như quy chế đặc thù cho Thủ đô, Thành phố Hồ Chí Minh, các khu chế xuất, khu công nghệ cao… Có thể nói quá trình phân cấp ở Việt nam thời gian gần đây được tiến hành mạnh mẽ hơn, song đó chỉ như là những thử nghiệm cần được nghiên cứu, rút ra những bài học cần thiết cho quá trình này trong tương lai. 2. Xu hướng và giải pháp phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở nước ta giai đoạn hiện nay a. Xu hướng. Hoạt động phân cấp, phân quyền ở nước ta hiện nay cần diễn ra theo những xu hướng cơ bản sau: - Tiếp tục hoàn thiện về mặt tổ chức các cơ quan chính quyền địa phương theo tinh thần nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương, tránh hình thức trong hoạt động của chính quyền địa phương, nhất là đối với các cơ quan đại diện (Hội đồng nhân dân). - Tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương các cấp. Tạo điều kiện cho các địa phương phát huy được những điểm mạnh, thế mạnh của mình (về dân cư, địa lý, khí hậu…) trong phát triển. - Bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành thống nhất và thông suốt của trung ương, đồng thời phát huy quyền tự chủ, tính năng động sáng tạo của chính quyền địa phương các cấp. Phân cấp nhưng phải luôn giữ cho chính quyền trung ương vững mạnh, đủ khả năng để giải quyết những vấn đề quan trọng của đất nước. Khắc phục tình trạng không hoặc khó kiểm soát được của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương. - Việc phân cấp phải phù hợp với điều kiện, tiềm năng, khả năng của mỗi địa phương, mỗi khu vực, mỗi vùng, nhưng cũng đồng thời phải tránh tình trạng phát triển mất cân đối của cả đất nước do sự tùy tiện phát triển quá mức của mỗi địa phương. - Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong sử dụng tài chính, ngân sách, tài sản công và bố trí nguồn nhân lực, tránh lãng phí, sử dụng kém hiệu quả hoặc để xảy ra tình trạng tham nhũng. Vấn đề phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở nước ta là vấn đề không ngừng nghỉ, sự ổn định chỉ mang tính chất tương đối và phụ thuộc vào tình hình phát triển của đất nước ở mỗi giai đoạn nhất định. b. Giải pháp. Để vấn đề phân cấp, phân quyền ở nước ta được tiến hành có hiệu quả cần chú ý các giải pháp cụ thể sau: -Giải pháp về nhận thức. + Cần tiếp tục nhận thức đúng đắn về phân cấp, phân quyền trong giai đoạn hiện nay nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, phục vụ tốt hơn nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và của mỗi địa phương. Nên sửa đổi Hiến pháp năm 1992 với việc phân định và xác định rõ chính quyền trung ương và chính quyền địa phương và như vậy, cần đổi chương IX của Hiến pháp là chính quyền địa phương, chứ không nên dùng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Theo xu hướng chung hiện nay thì cần nghiên cứu để tiếp tục phân quyền, phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương, nhất là tăng cường tính tự quản cho Hội đồng nhân dân để phát huy khả năng sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền. Tuy nhiên, không nên quan niệm tập trung là xấu, phân cấp là tốt hay ngược lại, mà vấn đề là ở chỗ phải tập trung những gì, phân cấp những gì, đến đâu, bao nhiêu là vừa sao cho đúng, cho phù hợp với tình hình và điều kiện hiện nay là quan trọng nhất. Vấn đề quan trọng nhất ở nước ta hiện nay là phân công nhiệm vụ, quyền hạn gì? cho cấp nào? phân công đến đâu là phù hợp… để rồi từ đó tổ chức bộ máy chính quyền mỗi cấp, mỗi đơn vị để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đó. Về nguyên tắc, trung ương phải nắm các vấn đề quan trọng, có ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, những vấn đề chiến lược lớn, còn địa phương phải giải quyết những vấn đề cụ thể có ý nghĩa địa phương, trực tiếp cung ứng những dịch vụ công cho nhân dân một cách tốt nhất. Do vậy, trung ương nên tập trung vào xây dựng chính sách vĩ mô, pháp luật, đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất về mặt thể chế, còn mỗi địa phương được quyền chủ động, sáng tạo trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn được trao. + Việc phân cấp phải bảo đảm nguyên tắc việc của cấp này không được trùng lặp với cấp khác, việc của trung ương không trùng với việc của địa phương. Cần có quan niệm đúng về vị trí, vai trò, chức năng của Hội đồng nhân dân- cơ quan quyết nghị và giám sát những loại việc được phân cấp ở địa phương, giám sát việc thực hiện Hiến pháp và pháp luật ở địa phương để có những giải pháp củng cố thiết chế dân chủ này ở các địa phương. Về nguyên tắc, nếu địa phương hay cấp dưới đủ năng lực để tiến hành các hoạt động nhà nước nào đó có hiệu quả hơn so với trung ương, so với cấp trên thì cần mạnh dạn phân cấp cho địa phương, cho cấp dưới để trung ương, cấp trên có điều kiện giải quyết các vấn đề vĩ mô, mang tính chất chiến lược cho đất nước, không mất nhiều công sức, thời gian vào những công việc mà trung ương hoặc cấp trên giải quyết ít hiệu quả. Đa dạng hóa việc tổ chức chính quyền địa phương (phân biệt giữa cơ quan chính quyền ở thành thị, nông thôn, hải đảo, vùng núi…). + Bảo đảm sự quản lý thống nhất từ trung ương tới cơ sở tạo ra chính quyền thống nhất, hùng mạnh, tránh hiện tượng không kiểm soát được đối với sự phát triển của địa phương, của chính quyền địa phương. Quá trình phân cấp phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa trung ương với địa phương theo chiều dọc, giữa các ngành theo chiều ngang. Giữa trung ương và địa phương, giữa các ngành và các cấp chính quyền phải luôn có sự phối hợp, giúp đỡ lẫn nhau, kiểm tra, giám sát lẫn nhau để cùng phát triển vì mục tiêu chung dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. + Việc phân cấp giữa trung ương với địa phương, giữa cấp trên với cấp dưới tất yếu sẽ dẫn đến tranh chấp về thẩm quyền, về lợi ích. Chẳng hạn, chính quyền thành phố Hà Nội muốn xây dựng một nghĩa trang trên lãnh thổ của một xã thuộc thành phố, nhưng chính quyền và nhân dân địa phương đã không đồng ý và có những phản ứng quyết liệt, đòi hỏi chính quyền thành phố buộc phải xem xét lại. Do vậy, cần phải có cơ chế hiệu quả để giải quyết những mâu thuẫn, tranh chấp trong quá trình nói trên. - Giải pháp về xây dựng pháp luật. + Cần nhanh chóng sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và các luật tổ chức bộ máy nhà nước trên cơ sở rà soát, tổng kết đánh giá những quy định pháp luật có liên quan đến vấn đề phân cấp, phân quyền, đến mối quan hệ giữa trung ương và địa phương thời gian qua. Chẳng hạn, Điều 2 Hiến pháp 1992 quy định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Tuy nhiên, tư tưởng chỉ đạo của quan điểm trên đã chưa được thể hiện một cách đầy đủ và chính xác ở các quy định khác của Hiến pháp và các luật tổ chức bộ máy nhà nước của nước ta. Điều 6 Hiến pháp 1992 đã quy định: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là các cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Cũng vì vậy, Hiến pháp xác định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 83) và Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (Điều 119). Chúng tôi cho rằng, việc xác định các cơ quan nhà nước như trên là chưa thực sự chính xác. Bởi theo chúng tôi thì bầu cử chỉ là một cách thức hình thành cơ quan nhà nước, cơ quan nhà nước có thể được hình thành bằng nhiều cách thức khác nhau như thông qua bầu cử, bổ nhiệm và các cách thức khác. Do vậy, bầu cử không phải là hành vi nhân dân (cử tri) trao quyền lực của mình cho cơ quan nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân) mà việc trao quyền lực của nhân dân cho cơ quan nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát...) là thông qua hành vi ban hành hiến pháp và các luật tổ chức bộ máy nhà nước. Bằng việc ban hành Hiến pháp nhân dân đã trao quyền lực của mình cho các cơ quan nhà nước, xác định thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát... (Hiến pháp khi này gần giống như văn bản thoả thuận về việc quyền lực nhà nước được nhân dân giao cho những cơ quan nào, đến đâu). Các cơ quan nhà nước nhận quyền từ nhân dân thông qua Hiến pháp chứ không phải thông qua con đường bầu cử của cử tri. Vì vậy, việc Hiến pháp quy định về Quốc hội và Hội đồng nhân dân như trên theo chúng tôi là chưa phù hợp vì: Một là, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân được nhân dân giao cho không chỉ Quốc hội và Hội đồng nhân dân mà giao cho cả các cơ quan khác của nhà nước như Toà án, Viện kiểm sát... Quốc hội và Hội đồng nhân dân cũng như Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát... đều nhận quyền lực trực tiếp từ nhân dân và các cơ quan nói trên chỉ khác nhau ở cách thức thành lập và quyền lực được giao. Do vậy, không nên quan niệm rằng, Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao... do Quốc hội bầu nên được xem như họ nhận quyền từ Quốc hội, tương tự như vậy đối với các cơ quan khác; hai là,nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước không chỉ thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân mà thông qua tất cả các cơ quan nhà nước. Các cơ quan nhà nước đều nhận quyền từ nhân dân trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và thực hiện quyền lực nhà nước trong khuôn khổ của Hiến pháp. Do vậy, tất cả các cơ quan nhà nước từ Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Chính phủ, Toà án... không được ban hành các văn bản pháp luật hoặc có những hoạt động trái với quy định của Hiến pháp, vì như vậy là trái với ý chí của nhân dân, vượt quá giới hạn quyền lực mà nhân dân giao cho; ba là, việc xác định chỉ có Quốc hội và Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước sẽ dẫn đến việc hiểu nhầm về các cơ quan khác của nhà nước, vì như trên đã khẳng định các cơ quan như Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát cũng mang và thực hiện quyền lực nhà nước, do vậy các cơ quan đó cũng có thể được gọi là cơ quan quyền lực nhà nước. Từ những phân tích trên chúng tôi cho rằng nên quy định trong Hiến pháp “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan cao nhất thực hiện quyền lập pháp”; “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan cao nhất thực hiện quyền hành pháp”; “Toà án quốc gia là cơ quan xét xử cao nhất, cơ quan cao nhất thực hiện quyền tư pháp”; “Hội đồng nhân dân là cơ quan đại biểu của nhân dân ở địa phương”; “Uỷ ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”... Việc quy định như vậy trong Hiến pháp sẽ có tác dụng: Thứ nhất, luôn bảo đảm quyền lực nhà nước thống nhất ở nhân dân, xuất phát từ nhân dân, thuộc về nhân dân; thứ hai, nâng cao được vị thế và vai trò của quyền tư pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp (Toà án) trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Bảo đảm được sự phân công, kiểm soát, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các cơ quan nhà nước (Quốc hội, Chính phủ, Toà án) có thể kiềm chế, kiểm soát nhau trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn theo đúng quy định của Hiến pháp và các luật tổ chức bộ máy nhà nước, không trái với ý chí của nhân dân, tránh được hiện tượng lạm quyền, lộng quyền; thứ ba, bảo đảm được tính dân chủ giữa các cơ quan nhà nước trong việc nắm giữ và thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Khi này Chính phủ không phải là cơ quan chấp hành của Quốc hội và Uỷ ban nhân dân không phải là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân. Quy định như vậy mới thể hiện được việc thể chế hoá quan điểm của Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền mà trước đây Hiến pháp 1992 chỉ mới được nêu ở Điều 2 mà chưa được thể hiện ở các điều khác của Hiến pháp khi được sửa đổi năm 2001 cũng như ở các luật tổ chức bộ máy nhà nước của nước ta. + Bổ sung thêm các quy định pháp luật liên quan đến việc bảo đảm các điều kiện về chuyên môn nghiệp vụ, vật chất kỹ thuật và các điều kiện khác để chính quyền địa phương các cấp có thể hoàn thành tốt những nhiệm vụ, quyền hạn được trao theo tinh thần mà Đảng Cộng sản Việt Nam đề ra là: “...xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”.[1] + Cần có những quy định pháp luật đầy đủ về thiết chế, về nguyên tắc, trình tự, thủ tục để giải quyết những tranh chấp giữa trung ương với địa phương hoặc giữa các địa phương với nhau trong quá trình phân cấp, phân quyền. - Giải pháp về đổi mới tổ chức, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các cấp, nhất là chính quyền địa phương các cấp. + Đổi mới lại tổ chức của bộ máy nhà nước Cần nhận thức đầy đủ và hiện thực hóa nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở tất cả các cấp của bộ máy nhà nước. Hiện nay ở Việt Nam các đơn vị hành chính cấp tỉnh, huyện và xã được tách ra, được thành lập thêm quá nhiều dẫn đến số lượng các đơn vị hành chính các cấp, nhất là cấp tỉnh quá nhiều, điều này gây khó khăn cho trung ương, cho Chính phủ trong quản lý, điều hành ở tầm quốc gia. Cũng với chủ trương chia tách nên số lượng các bộ và cơ quan ngang bộ trong bộ máy nhà nước ta khá nhiều nếu so sánh tương quan với các nhà nước khác có quy mô và dân số tương đương với Việt Nam càng làm cho việc quản lý hành chính nhà nước của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ gặp nhiều khó khăn. Với những lý do như đã nêu trên dẫn đến các cơ quan trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quá nhiều. Với quá nhiều đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ làm cho hoạt động chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ gặp rất nhiều khó khăn. Tình trạng không quản lý được hoặc quản lý lỏng lẻo trên các lĩnh vực diễn ra khá phổ biến ở đất nước ta thời gian qua. Do vậy, cần phải: “Cơ cấu lại bộ máy Chính phủ theo hướng giảm các đầu mối, phù hợp với yêu cầu đổi mới chức năng, nhiệm vụ. Cơ cấu lại các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước các cấp,...”[2]. Cụ thể là cần phải: Một là, giảm bớt các Bộ và cơ quan ngang Bộ theo tinh thần là “tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn và hợp lý” mà Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X đã đề ra. Từ đó “Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ; khắc phục tình trạng bỏ trống hoặc trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ giữa các Bộ, ngành”.[3] Hai là, giảm bớt các đơn vị hành chính cấp tỉnh bằng việc phân định lại các đơn vị hành chính cấp tỉnh theo hướng sát nhập một số tỉnh nhỏ có sự gắn kết chặt chẽ với nhau một cách hợp lý, trên tinh thần đó “Điều chỉnh cơ cấu chính quyền địa phương cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ”. Việc sát nhập các tỉnh lại thành những đơn vị hành chính cấp tỉnh lớn hơn cần được nghiên cứu kỹ càng hơn, trong đó không chỉ chú trọng đến vấn đề quản lý hành chính nhà nước mà còn phải chú ý đến cơ cấu dân cư và sự phát triển kinh tế - xã hội phù hợp. Điều kiện dân trí, cơ sở hạ tầng giao thông, thông tin, liên lạc hiện nay ở nước ta đủ để cho phép thành lập các đơn vị hành chính cấp tỉnh với quy mô lớn hơn hiện nay mà việc quản lý hành chính trên các lĩnh vực vẫn hiệu quả. Hoặc là, vẫn giữ nguyên các đơn vị hành chính cấp tỉnh như hiện nay để đỡ có sự xáo trộn về nhân sự và địa giới hành chính, đồng thời thành lập thêm một số đơn vị hành chính trung gian có tính chất vùng (khu vực) để chỉ đạo trực tiếp các tỉnh “khắc phục tình trạng chia cắt, khép kín theo địa giới hành chính”[4] tỉnh, khi này Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các địa phương thông qua các cơ quan hành chính vùng (khu vực). Thực tế hiện nay bên ngành toà án thì Toà án nhân dân tối cao vẫn phải đặt trụ sở tại các khu vực khác nhau để giải quyết các công việc một cách kịp thời và hiệu quả. Chẳng hạn, có thể chia đất nước thành 6 khu vực và thành lập các cơ quan hành chính khu vực (không thành lập Hội đồng nhân dân) để tiện cho cả địa phương và trung ương trong quản lý hành chính. Khi các đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ít đi thì đội ngũ những người giúp việc cho Thủ tướng sẽ giảm đi đáng kể và Thủ tướng có điều kiện điều hành, chỉ đạo một cách trực tiếp và tốt hơn. Không còn hiện tượng như mọi người vẫn nói Việt Nam buộc phải thành lập một “Chính phủ con” trong Chính phủ to để điều hành đất nước. Cần chú ý là việc quản lý của các Bộ đối với địa phương chỉ là quản lý theo ngành, theo lĩnh vực, còn việc điều hành, quản lý, chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, với Chủ tịch các đơn vị hành chính nói trên là theo đơn vị hành chính lãnh thổ. + Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của các cơ quan nhà nước mỗi cấp. Phân định rõ nhóm các công việc thuộc thẩm quyền của mỗi cấp để tránh trùng lặp. Cụ thể là: - Nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan trung ương, nhất là liên quan đến lĩnh vực lập pháp. - Nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan ở địa phương, trong đó cũng phân công theo từng cấp cho phù hợp với khả năng thực hiện. - Nhóm các công việc có sự phối hợp thực hiện giữa trung ương và địa phương, nghĩa là thuộc thẩm quyền của trung ương, nhưng được thực hiện thong qua các địa phương. Do vậy, cần mở rộng nội dung phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền địa phương trong những lĩnh vực có thể. + Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương, nhất là của chính quyền cấp cơ sở để khi phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương thì đội ngũ cán bộ, công chức này đủ khả năng, năng lực để hoàn thành có hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Tóm lại, phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương là một vấn đề phức tạp vừa có tác động tích cực vừa có tác động tiêu cực đến sự phát triển đất nước. Chỉ khi nào nhận thức đúng, hoạch định đúng và tổ chức thực hiện hiệu quả thì vấn đề phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương mới có tác dụng tích cực, thúc đẩy sự phát triển nhanh, bền vững của đất nước và của mỗi địa phương. Ngược lại, nếu tiến hành vội vàng, thiếu nghiên cứu, cân nhắc đầy đủ giữa lợi với hại thì việc phân cấp, phân quyền có thể gây ra những tác động tiêu cực, thậm chí có thể nguy hiểm cho sự phát triển ổn định và bền vững của đất nước. Trong quá trình thực hiện việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương cần khắc phục tình trạng hoạt động có tính hình thức của Hội đồng nhân dân ở một số cấp bằng việc phân cấp cho Hội đồng nhân dân nhiều nhiệm vụ, quyền hạn hơn theo hướng tăng cường tính tự quản của địa phương. Trong quá trình nghiên cứu phân cấp, phân quyền cần tham khảo thêm kinh nghiệm và mô hình ở các nước có điều kiện tương tự như nước ta để việc phân cấp, phân quyền được tiến hành thực sự hiệu quả nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền mỗi cấp ở nước ta.

 [1]Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2011, tr. 247.

 [2] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2006, tr. 254.

 [3] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Sdd, tr. 249. 

[4] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Sdd, tr. 224.

                  Bản quyền viện nghiên cứu lập pháp        PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan - ĐHL Hà Nội