Ngày 20 tháng 2 năm 1984, Ban Bí thư Trung ương có Chỉ thị số 38/CT-TƯ về việc tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thanh tra. Chỉ thị của Ban Bí thư xác định: “Trước mắt, cũng như lâu dài, công tác thanh tra có tác dụng quan trọng trực tiếp đối với việc thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, giữ gìn pháp luật của Nhà nước” và “cần tăng cường cho các tổ chức Thanh tra có đủ số lượng cán bộ thanh tra có phẩm chất, đạo đức tốt và có kiến thức, kinh nghiệm hoạt động thực tiễn”.
Nói tóm lại, thanh tra, kiểm tra, giám sát là nội dung, là phương thức thực hiện sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và đối với toàn xã hội, là một trong những nhân tố quyết định hiệu quả lãnh đạo của Đảng trong điều kiện Đảng cầm quyền.
2- Thanh tra, kiểm tra, giám sát là một trong những phương thức thực hiện chức năng quản lý của Nhà nước.
Trong chế độ ta, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Với quyền lực nhân dân giao cho, Nhà nước quản lý xã hội để phục vụ nhân dân.
Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước bao gồm 3 mặt thống nhất chặt chẽ với nhau như sau:
- Ban hành quyết định quản lý;
- Tổ chức, phân công, chỉ đạo việc thực hiện các quyết định quản lý;
- Kiểm tra việc thực hiện các quyết định quản lý.
Như vậy, Nhà nước ban hành pháp luật là để quản lý. Nhưng chỉ ban hành pháp luật thôi thì chưa thể quản lý được xã hội. Do đó, bước tất yếu tiếp theo là phải tổ chức, điều hành để biến các quy định của pháp luật trở thành hành vi xử sự của mỗi cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cuối cùng là phải kiểm tra, đánh giá chất lượng của pháp luật để đề ra các biện pháp thích hợp hoặc điều chỉnh lại các quy định của pháp luật. Rõ ràng, thanh tra, kiểm tra, giám sát là một trong 3 mặt thống nhất của quản lý (hiểu theo nghĩa rộng), là một khâu không thể thiếu của hoạt động quản lý nhà nước. Quan điểm của Đảng ta về hoạt động quản lý và công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát được hình thành trên nguyên lý của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Từ trước đến nay, Đảng và Nhà nước luôn luôn coi thanh tra, kiểm tra, giám sát là công tác cực kỳ quan trọng, có ý nghĩa quyết định đến việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, ở đâu có Nhà nước thì ở đó có thanh tra, kiểm tra, giám sát. Lênin đã từng nói: “quản lý đồng thời phải có thanh tra; quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai”(23). Người đã nhiều lần khẳng định vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước. Người nói: “Mấu chốt của vấn đề chính là sự kiểm tra trên phạm vi toàn quốc, toàn diện các hoạt động của Nhà nước Xô viết”(24). Khi phê phán các Xô viết “chưa học được cách quản lý” và đề cập đến việc kiểm tra, thanh tra các mệnh lệnh, chỉ thị được thực hiện trên thực tế, Người chỉ ra rằng: “Chủ nghĩa xã hội không phải là kết quả của những mệnh lệnh từ trên ban xuống. Tính chất máy móc hành chính quan liêu không dung hợp được với tinh thần của chủ nghĩa xã hội”(25). Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng rất đề cao vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra trong việc đề ra chính sách, pháp luật và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật đó. Người nói: “Thanh tra là tai mắt của Chính phủ. Tai mắt có sáng suốt thì người mới sáng suốt”, “Thanh tra là tai mắt của trên, là người bạn của dưới”(26). Chủ tịch Hồ Chí Minh cho rằng thanh tra, kiểm tra không chỉ là để phát hiện và xử lý mà quan trọng hơn là để nắm bắt tình hình, tháo gỡ khó khăn, điều chỉnh các chính sách, pháp luật cho phù hợp với thực tiễn.
Trong sự nghiệp cách mạng của nước ta, Đảng và Nhà nước luôn luôn coi trọng và đặt Thanh tra vào vị trí quan trọng. Chỉ sau Tuyên ngôn độc lập hơn hai tháng, ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Đó là Sắc lệnh lịch sử đối với ngành Thanh tra, đồng thời điều đó cũng nói lên sự quan tâm sâu sắc của Đảng và Bác Hồ đối với công tác thanh tra. Theo Sắc lệnh này, Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền “nhận các đơn khiếu nại của dân; điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu, giấy tờ của Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát; đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi”.
Bốn năm sau, ngày 18 tháng 12 năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh lại ký Sắc lệnh số 138b-SL thành lập Ban Thanh tra Chính phủ trực thuộc Thủ tướng Phủ. Ban Thanh tra Chính phủ có nhiệm vụ “xem xét sự thi hành chính sách, chủ trương của Chính phủ; thanh tra các Uỷ viên Uỷ ban kháng chiến hành chính và viên chức về phương diện liêm khiết; thanh tra các sự khiếu nại của nhân dân”.
Ngày 28 tháng 3 năm 1956, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 261-SL thành lập Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ, với nhiệm vụ “thanh tra công tác của các Bộ, các cơ quan quân dân chính và chuyên môn các cấp, các doanh nghiệp; thanh tra việc thực hiện kế hoạch nhà nước, việc sử dụng, bảo quản tài sản nhà nước, chống phá hoại, tham ô, lãng phí”.
Nghị quyết số 164-CP ngày 31 tháng 8 năm 1970 của Hội đồng Chính phủ về tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan Thanh tra nhà nước đã xác định “Thanh tra là một khâu công tác quan trọng trong toàn bộ công tác quản lý của bộ máy nhà nước. Nó có mục đích giúp cơ quan lãnh đạo vừa kiểm tra sự đúng đắn của bản thân sự lãnh đạo của mình, vừa kiểm tra việc chấp hành của các cơ quan thuộc quyền, nhằm tìm ra những biện pháp chỉ đạo và quản lý tốt nhất, bảo đảm cho những chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, pháp luật của Nhà nước được chấp hành một cách đầy đủ và có hiệu lực”. Cùng ngày 31 tháng 8 năm 1970, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 165-CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ. Theo Nghị định này, Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ là cơ quan của Hội đồng Chính phủ, có trách nhiệm thanh tra việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Chính phủ, pháp luật của Nhà nước, kế hoạch và ngân sách của Nhà nước nhằm tăng cường kỷ luật, nâng cao tinh thần trách nhiệm, cải tiến tổ chức và lề lối làm việc trong bộ máy nhà nước từ Trung ương đến cơ sở.
Nghị định số 01-CP ngày 3 tháng 1 năm 1977 của Hội đồng Chính phủ ban hành Điều lệ về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ đã xác định “Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ là cơ quan của Hội đồng Chính phủ, có trách nhiệm thay mặt Hội đồng Chính phủ thanh tra một cách thường xuyên, kịp thời, chính xác việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Chính phủ, kế hoạch và pháp luật của Nhà nước, chủ yếu về mặt kinh tế và chỉ đạo, hướng dẫn công tác thanh tra của Nhà nước và công tác thanh tra nhân dân của các ngành, các cấp nhằm bảo đảm chấp hành đầy đủ các chủ trương, chính sách, góp phần giữ gìn kỷ luật, cải tiến tổ chức, đồng thời giúp cơ quan lãnh đạo kiểm tra lại sự đúng đắn của bản thân các chủ trương, chính sách đó”.
Tại Hội nghị thanh tra toàn miền Bắc ngày 14 tháng 3 năm 1972, Thủ tướng Phạm Văn Đồng đã nhấn mạnh: “thanh tra là một loại công việc cực kỳ trọng yếu, không thể thiếu được; các cơ quan lãnh đạo của Đảng và Nhà nước dứt khoát phải tổ chức tốt công tác thanh tra, phải có người làm tai mắt cho mình, thường xuyên mắt phải thấy, tai phải nghe công việc chung và những công việc trọng yếu có chạy đều không, có cái gì không tốt, ở chỗ nào không tốt, do đâu mà không tốt và từ đó giúp cho người lãnh đạo kịp thời phát hiện vấn đề, giải quyết vấn đề, phát huy cái đúng, sửa cái sai. Không thấy tầm quan trọng, ý nghĩa trọng yếu, vị trí và tác dụng của thanh tra là không đúng, rất không đúng”.
Tại buổi nói chuyện với các Chủ tịch, Bí thư tỉnh, thành phố về công tác thanh tra ngày 24 tháng 3 năm 1972, Thủ tướng Phạm Văn Đồng cũng nhấn mạnh: “Vị trí, tầm quan trọng, tác dụng của công tác thanh tra là ở chỗ nó phát hiện cho mình những cái mà mình cần biết, nó thường xuyên là tai mắt của mình, nó biết nhìn, biết thấy, biết phát hiện và biết chỉ cho mình thấy những cái mà mình cần biết”.
Ngày 01 tháng 4 năm 1990, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh thanh tra. Đây là văn bản pháp luật có phạm vi điều chỉnh tổng quát nhất, đề cập nhiều vấn đề có liên quan đến hoạt động thanh tra từ trước tới nay. Pháp lệnh thanh tra ra đời có ý nghĩa quan trọng về thực tiễn và lý luận, đây là sự cụ thể hóa ở mức cao quan điểm của Đảng và Nhà nước đối với công tác thanh tra: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước”(27). Hiến pháp năm 1992, Điều 112, khoản 7 quy định Chính phủ có nhiệm vụ: “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước”.
Như vậy, trong toàn bộ các hoạt động liên quan đến việc thực hiện các chức năng của Nhà nước về đối nội, đối ngoại, an ninh, quốc phòng thì thanh tra, kiểm tra, giám sát đều là một khâu không thể thiếu. Nói cách khác, sẽ không thể có quá trình thực hiện các chức năng của Nhà nước nếu không có hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát.
3- Thanh tra, kiểm tra, giám sát là nội dung, là cách thức thực hiện quyền dân chủ của nhân dân.
Ở nước ta, nhân dân là cội nguồn của quyền lực nhà nước. Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Đặc tính đó của Nhà nước ta được thể hiện thông qua các quyền cơ bản của công dân, được ghi nhận trong Hiến pháp, trong đó có quyền tham gia quản lý nhà nước, tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Điều đó biểu hiện rõ nét quyền dân chủ của nhân dân.
Dân chủ là sản phẩm của quá trình phát triển xã hội loài người. Trong chế độ xã hội chủ nghĩa, dân chủ có sự thay đổi về chất do sự quyết định của các cơ sở chính trị - kinh tế - xã hội. Nội dung cơ bản của dân chủ xã hội chủ nghĩa là bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng dựa trên nền tảng liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.
Từ trước đến nay, Đảng và Nhà nước ta luôn luôn quan tâm đến việc phát huy quyền dân chủ của nhân dân. Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 3 (khoá VIII) đã đề ra một số chủ trương, biện pháp mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền làm chủ của nhân dân để xây dựng và quản lý nhà nước trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Theo các quy định hiện hành thì quyền dân chủ được thực hiện dưới 2 hình thức: dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp. Nhân dân, trước hết là ở cơ sở tự mình thảo luận và quyết định những công việc liên quan đến lợi ích cộng đồng như xây dựng nếp sống văn hoá, xây dựng kết cấu hạ tầng, lập và sử dụng các quỹ. Nhân dân thông qua lá phiếu của mình cũng thực hiện quyền dân chủ trực tiếp bằng việc bầu những người đủ đức, đủ tài, có uy tín làm đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân để thay mặt nhân dân quản lý đất nước. Thông qua hoạt động của các đại biểu và các cơ quan nhà nước, nhân dân thực hiện quyền dân chủ gián tiếp của mình.
Sau khi trực tiếp hoặc gián tiếp tham gia thành lập nên các cơ quan nhà nước, nhân dân theo dõi, kiểm tra, giám sát, nhận xét, đánh giá về việc thực thi nhiệm vụ của các cơ quan đó. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng viết: “Có kiểm tra mới huy động được tinh thần tích cực và lực lượng to tát của nhân dân, mới biết rõ năng lực và khuyết điểm của cán bộ, mới sửa chữa và giúp đỡ kịp thời”(28). Như vậy, kiểm tra, giám sát là phương thức thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát đối với các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước bằng các hình thức chủ yếu sau đây:
- Chất vấn, biểu thị sự tín nhiệm hay không tín nhiệm, hoặc bãi miễn các đại biểu dân cử nếu họ không còn xứng đáng với sự tin cậy của nhân dân;
- Đề xuất, kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về các biện pháp, chính sách quản lý đất nước, quản lý xã hội;
- Khiếu nại, tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật, xâm phạm đến lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân;
- Nhận xét về phẩm chất đạo đức, năng lực chuyên môn, tinh thần trách nhiệm, thái độ phục vụ của cán bộ, công chức ở các cơ quan, đơn vị, tổ chức;
- Lập ra các tổ chức như Ban Thanh tra nhân dân, Ban kiểm soát... để thực hiện chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan, đơn vị ở cơ sở (xã, phường, đơn vị hành chính sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước...);
- Giám sát việc thực hiện pháp luật, thực thi chức trách, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước thông qua việc tiến hành các hội nghị nhân dân hoặc hội nghị đại biểu nhân dân, hội nghị cử tri, hội nghị cán bộ công nhân viên chức ở thôn, làng, bản, ấp, tổ dân phố, cơ quan, tổ chức, đơn vị.
Như vậy, thanh tra, kiểm tra, giám sát là nội dung, là phương thức thực hiện quyền dân chủ của nhân dân hiểu trên hai khía cạnh:
Một là, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước là một phương thức bảo đảm quyền tự do, dân chủ, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, chống lại mọi hành vi quan liêu, cửa quyền, hách dịch đối với nhân dân. Chính vì vậy, trong các Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 (khoá VII), Trung ương 3 (khoá VIII), Trung ương 7 (khoá VIII), Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ IX, Đảng ta đều đề cập đến vấn đề tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát gắn với việc phát huy quyền dân chủ của nhân dân.
Hai là, hoạt động kiểm tra, giám sát trực tiếp của người dân thông qua việc theo dõi, đánh giá, kiểm tra, giám sát với tư cách một người công dân hoặc với tư cách một tổ chức của nhân dân đối với các cơ quan nhà nước để xem xét, đánh giá việc thực hiện quyền lực nhà nước mà mình đã ủy quyền cho các cơ quan đó như thế nào, có lạm quyền không. Đây là một nội dung quan trọng của dân chủ xã hội chủ nghĩa theo quan điểm của Đảng và Nhà nước ta.
4- Thanh tra, kiểm tra, giám sát là phương thức bảo đảm pháp chế, ngăn ngừa, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật
a) Thanh tra, kiểm tra, giám sát là phương thức bảo đảm pháp chế:
Một trong những nguyên tắc cơ bản của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước ta là nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. Nội dung của nguyên tắc pháp chế là sự bảo đảm cho pháp luật được tuân thủ một cách tuyệt đối, không có một thực thể nào đứng trên pháp luật hay đứng ngoài pháp luật. Nguyên tắc pháp chế hiện hữu ở việc chấp hành pháp luật cả từ phía các cơ quan nhà nước và từ phía các cá nhân, tổ chức là đối tượng chịu sự quản lý của Nhà nước. Về phía các cơ quan nhà nước, nguyên tắc pháp chế thể hiện ở việc các cán bộ, công chức nhà nước thực thi đúng chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn của mình mà pháp luật đã quy định. Ở bình diện rộng hơn, nó còn là việc mỗi cơ quan nhà nước thực thi đúng phạm vi, thẩm quyền, trách nhiệm đã được quy định trong các văn bản pháp luật. Ngay trong hoạt động ban hành các quyết định, các văn bản quản lý, nguyên tắc pháp chế cũng được thể hiện ở việc văn bản của cơ quan cấp dưới phải phù hợp với các quy định trong các văn bản của cơ quan cấp trên, văn bản có hiệu lực thấp hơn phải phục tùng những văn bản có hiệu lực cao hơn và mọi văn bản pháp luật phải phù hợp với Hiến pháp - đạo luật gốc, có hiệu lực pháp lý cao nhất.
Về phía các đối tượng quản lý, mọi công dân, cá nhân, tổ chức trong mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội đều phải thực hiện theo các quy định của pháp luật. Hệ thống pháp luật quy định cho mỗi công dân, mỗi doanh nghiệp, mỗi tổ chức có những quyền nhất định như quyền tự do kinh doanh, tự do đi lại, quyền được học tập, quyền có nhà ở..., đồng thời pháp luật cũng quy định những nghĩa vụ nhất định. Ngoài ra, pháp luật còn có những qui phạm điều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội. Pháp chế đòi hỏi tất cả những quy định đó đều phải được tuân thủ một cách tuyệt đối.
Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, không phải lúc nào, ở đâu pháp luật cũng được thực thi nghiêm chỉnh. Sự vi phạm pháp luật đã, đang và sẽ còn là một thực tế. Để giải quyết vấn đề này, người ta có thể áp dụng nhiều biện pháp từ giáo dục, thuyết phục đến cưỡng chế. Tất cả các biện pháp đó đều cần đến công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát. Chỉ có qua thanh tra, kiểm tra, giám sát mới có thể đánh giá được một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đó chấp hành pháp luật như thế nào, có vi phạm pháp luật hay không, vi phạm ở mức độ nào... Từ đó đề ra những biện pháp xử lý thích hợp. Do vậy, thanh tra, kiểm tra, giám sát chính là một phương thức bảo đảm pháp chế.
b) Thanh tra, kiểm tra, giám sát là biện pháp ngăn ngừa, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật:
Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh cho rằng: Lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý mà thiếu sự kiểm tra, thanh tra thì đó chính là nguyên nhân của bệnh quan liêu, dẫn đến tham ô, lãng phí. Trong bài nói chuyện tại Hội nghị cán bộ thanh tra toàn miền Bắc năm 1960, Người chỉ rõ: “lãng phí, quan liêu, mệnh lệnh trong cơ quan nhà nước, trong cán bộ lãnh đạo còn nhiều. Ví dụ như dùng người không cẩn thận, dùng ẩu, không biết rõ lý lịch tốt xấu, nên một số phần tử xấu chui vào cơ quan ăn trộm, ăn cắp tài sản của Nhà nước, của nhân dân. Một số cán bộ phụ trách làm việc như “ông quan” ngày xưa, chỉ ngồi bàn giấy, không đi sát thực tế, không hiểu tình hình của cải trong kho còn thừa, thiếu bao nhiêu, thứ nào bị hư hỏng, thứ nào còn dùng được; không hiểu rõ cán bộ, nhân viên của mình làm việc tốt hay xấu để khen thưởng, cất nhắc người tốt, giáo dục người kém, tẩy trừ những phần tử xấu xa”. Để chống bệnh quan liêu, mệnh lệnh, Người cho rằng chỉ có một cách, đó là phải kiểm tra, kiểm soát. Người khẳng định: Người lãnh đạo phải “kiểm soát kết quả công việc của cán bộ của mình”. Trong tác phẩm “Sửa đổi lối làm việc”, Người viết: Đối với người lãnh đạo “giao công việc mà không kiểm tra, đến lúc thất bại mới chú ý đến. Thế là không biết yêu dấu cán bộ”. Người còn khẳng định: “Muốn chống bệnh quan liêu, bệnh bàn giấy; muốn biết các nghị quyết có được thi hành không, thi hành có đúng không; muốn biết ai ra sức làm, ai làm qua chuyện, chỉ có một cách, là khéo kiểm soát” và “kiểm soát khéo, bao nhiêu khuyết điểm lòi ra hết, hơn nữa kiểm tra khéo về sau khuyết điểm nhất định bớt đi”.
Ngay từ năm 1945, trong Sắc lệnh số 64-SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 23/11/1945 về thành lập Ban Thanh tra đặc biệt đã có quy định quyền hạn của Ban Thanh tra đặc biệt là: “đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi”. Tiếp đó, trong Sắc lệnh số 138b-SL ngày 18/12/1949 về việc thành lập Ban Thanh tra Chính phủ có quy định nhiệm vụ của Ban là “thanh tra các nhân viên Uỷ ban kháng chiến hành chính và viên chức về phương diện liêm khiết”. Tại Sắc lệnh số 261-SL ngày 28/3/1956 về việc thành lập Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ có giao nhiệm vụ “thanh tra việc thực hiện kế hoạch nhà nước, việc sử dụng, bảo quản tài sản nhà nước, chống phá hoại, tham ô, lãng phí”.
Tháng 6/1978, Ban Thanh tra Trung ương ra Thông tri số 44 về công tác chống quan liêu, cửa quyền, tham ô, lãng phí có nhấn mạnh: “Tổ chức Thanh tra ở các cấp, các ngành được giao nhiệm vụ là cơ quan thường trực phụ trách theo dõi, kiểm tra, đôn đốc, tổng hợp tình hình, nghiên cứu các biện pháp chỉ đạo và chủ trì sự phối hợp với những cơ quan có liên quan để xử lý vụ việc được phát hiện”.
Ngày 21/5/1988, Ban Thanh tra Trung ương ra Chỉ thị số 38/CT-TƯ về việc tiến hành đợt thanh tra tài chính trong toàn bộ nền kinh tế quốc dân, trong đó đã khẳng định biện pháp “tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, đặc biệt là thanh tra tài chính nhằm lập lại trật tự kỷ cương trong quản lý kinh tế, tài chính, đấu tranh bảo vệ tài sản xã hội chủ nghĩa, chống mọi biểu hiện tiêu cực, tham ô, lãng phí”.
Trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1993 và nhiều văn bản pháp luật khác cũng có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Thanh tra, Kiểm sát và các cơ quan có chức năng kiểm tra, giám sát khác trong việc đấu tranh phòng chống những hành vi vi phạm pháp luật.
Tại Pháp lệnh chống tham nhũng và Pháp lệnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 1998 đều có những quy định về trách nhiệm của các cơ quan như: Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội; các cơ quan hành chính nhà nước; các cơ quan Thanh tra, Điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án; Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận trong việc thanh tra, kiểm tra, giám sát việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng.
Trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX cũng đã nhấn mạnh việc “định kỳ kiểm tra, đánh giá cán bộ, công chức, kịp thời thay thế những cán bộ, công chức yếu kém và thoái hóa”. Nghị quyết cũng xác định một trong những biện pháp đẩy mạnh cuộc đấu tranh chống tham nhũng là phải “tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm kê, kiểm soát, bảo đảm tính minh bạch trong việc sử dụng ngân sách nhà nước, tài sản công, tài chính đảng, đoàn thể, tài chính các doanh nghiệp nhà nước, các quỹ do nhân dân đóng góp và do nước ngoài viện trợ”.
Tuy nhiên, vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát không chỉ và không phải chủ yếu là phát hiện và xử lý mà quan trọng hơn, thanh tra, kiểm tra, giám sát đóng vai trò như một biện pháp phòng ngừa hữu hiệu các vi phạm pháp luật. Tính phòng ngừa của thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với các hành vi vi phạm pháp luật được thể hiện ở những khía cạnh sau:
Một là, thanh tra, kiểm tra, giám sát (dù được thực hiện bằng phương thức gì, do cơ quan nào tiến hành) luôn luôn là hiện thân của kỷ cương pháp luật. Chỉ riêng sự hiện diện của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát đã là một sự nhắc nhở thường xuyên đối với tất cả các đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra, giám sát rằng: pháp luật phải được tuân thủ. Sự thanh tra, kiểm tra, giám sát định kỳ, thường xuyên hay đột xuất luôn tạo ra một “sức ép” thường trực lên các đối tượng và nhờ đó đã hạn chế sự vi phạm pháp luật.
Thanh tra, kiểm tra, giám sát không chỉ có chức năng bảo đảm pháp chế mà còn có chức năng tìm hiểu, giúp đỡ, định hướng cho các đối tượng thực hiện đúng các quy định của pháp luật. Điều này sẽ càng trở nên quan trọng nếu chúng ta quan niệm về một Nhà nước làm dịch vụ công. Khi đó, các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát sẽ thực sự trở thành một trong những địa chỉ mà các cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp, công dân... trông cậy để có thể nhận được những khuyến nghị, những chỉ dẫn bảo đảm cho hoạt động của mình đúng pháp luật.
Hai là, thanh tra, kiểm tra, giám sát luôn luôn là cách thức phân tích, mổ xẻ một cách sâu sắc, đầy đủ nhất các nguyên nhân, động cơ, mục đích, tính chất, mức độ của một hành vi vi phạm. Do vậy, các giải pháp (các khuyến nghị, kiến nghị, yêu cầu...) được đưa ra từ hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát không chỉ hướng vào việc xử lý hành vi vi phạm pháp luật phát hiện được, mà nó còn có tác dụng khắc phục các kẽ hở của chính sách, pháp luật, ngăn ngừa tận gốc mầm mống phát sinh những vi phạm pháp luật tương tự xảy ra ở một nơi khác hoặc vào một thời điểm khác.
Ba là, thanh tra, kiểm tra, giám sát dù là loại hình nào cũng luôn luôn có tính định hướng và tính xây dựng. Vai trò phòng ngừa của thanh tra, kiểm tra, giám sát được đề cập ở đây là vai trò phòng ngừa mang tính chủ động. Trong rất nhiều trường hợp, qua thanh tra, kiểm tra, giám sát mà có thể dự báo được một hành vi vi phạm pháp luật sẽ xảy ra trong tương lai nếu không có sự chấn chỉnh, không có sự định hướng lại cho các đối tượng một cách kịp thời.
CHƯƠNG III:
HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THANH TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT
VỚI VIỆC NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
I. QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1- Quan niệm về quản lý nhà nước và nền hành chính nhà nước.
Từ trước đến nay, trong khoa học pháp lý và khoa học về quản lý, người ta nêu ra nhiều khái niệm về quản lý và quản lý nhà nước. Tựu trung lại, có hai quan niệm về quản lý nhà nước:
- Quản lý nhà nước theo nghĩa rộng: Đó là toàn bộ hoạt động của các cơ quan, các bộ phận của bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp nhằm thực hiện các chức năng đối nội, đối ngoại, trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng... Nói cách khác, hiểu theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là toàn bộ các hoạt động của một Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng cơ bản của Nhà nước đó.
- Quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp: Đó chỉ là hoạt động của một loại cơ quan trong bộ máy nhà nước, có chức năng chấp hành và điều hành. Đó là cơ quan hành pháp (hay cơ quan hành chính nhà nước). Công cụ chủ yếu để cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước là các quyết định hành chính. Nó mang đặc điểm là mệnh lệnh, bắt buộc, đơn phương.
Có một số ý kiến cho rằng, quản lý nhà nước chỉ có thể được hiểu theo nghĩa rộng, còn nếu hiểu theo nghĩa hẹp thì đó là “quản lý hành chính nhà nước”. Tuy nhiên, trên thực tế, về ngữ nghĩa thì hành chính và quản lý chỉ là một chứ không phải là hai.
Nếu như hiểu theo nghĩa rộng thì toàn bộ hoạt động lập hiến, lập pháp của Quốc hội; hoạt động kiểm sát, thực hiện quyền công tố của Viện kiểm sát nhân dân; hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân cũng như hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đều là hoạt động quản lý nhà nước. Do đó, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước xét cho cùng là nâng cao chất lượng của toàn bộ các hoạt động đó. Đây là một vấn đề có phạm vi quá rộng và phức tạp, trong phạm vi nghiên cứu của một đề tài không thể bao quát hết. Vì vậy, quản lý nhà nước trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này là hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện chức năng chấp hành, điều hành của mình.
Khái niệm hành chính nhà nước đã được sử dụng từ lâu ở các nước trên thế giới, nó gắn liền với sự ra đời của Nhà nước và pháp luật; ở đâu có Nhà nước thì ở đó có hoạt động quản lý các công việc của Nhà nước. Hành chính có nghĩa là quản lý, là sử dụng quyền lực nhà nước thực hiện sự quản lý đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội, của Nhà nước. Hành chính là sự tổ chức, điều hành toàn bộ công việc hàng ngày của hệ thống hành pháp nhà nước trên tất cả các lĩnh vực. Đó là sự thực thi pháp luật bằng các văn bản pháp quy, các thiết chế, các quy trình và thủ tục hành chính một cách khoa học, hợp lý và có hiệu quả; là sự quản lý cụ thể mọi nguồn tài lực to lớn thể hiện qua nguồn ngân sách nhà nước để phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội; là một hệ thống quản lý bảo đảm cho xã hội phát triển có kỷ cương, có nề nếp, bảo đảm cho quyền và nghĩa vụ của công dân được thực hiện theo Hiến pháp và pháp luật.
Nền hành chính quốc gia và bộ máy nhà nước là một sản phẩm của xã hội, là một bộ phận hợp thành của hệ thống chính trị, nền hành chính nhà nước không nằm ngoài xã hội, không đứng trên xã hội, không tách rời và trung lập với chính trị.
Sau khi thuyết “Tam quyền phân lập” ra đời, các Nhà nước tư sản đã sử dụng cơ cấu bộ máy nhà nước với ba loại cơ quan: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ba quyền này phân biệt nhau, kiềm chế nhau, chi phối nhau trong xã hội (trên cơ sở một xã hội công nghiệp phát triển). Vì vậy, nền hành chính không còn được hiểu với nội dung quản lý toàn bộ các công việc của xã hội nữa, mà nặng về chức năng hành pháp.
Tuy nhiên, trong thực tế, quyền hành pháp là một bộ phận của quyền lực chính trị và trong một số trường hợp, nó đại diện cho sức mạnh của đất nước. Trong quản lý hành chính, hoạt động chấp hành, điều hành là hoạt động thường xuyên, liên tục, mang tính tổ chức - chỉ huy. Thông qua cơ quan hành pháp, Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thực hiện việc đưa pháp luật vào cuộc sống.
Đặc điểm của nền hành chính quốc gia ở nước ta là gắn liền với quyền lực tối cao của nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản. Quyền tối cao được phân công, phân nhiệm một cách hợp lý giữa các bộ phận trong hệ thống chính trị.
2- Một số đặc điểm của thể chế chính trị và thiết chế bộ máy nhà nước ta.
Các nguyên tắc tổ chức và cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ta hiện nay được quy định trong Hiến pháp năm 1992. Bản Hiến pháp này là kết quả của quá trình kế thừa và từng bước hoàn thiện các Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980. Và như vậy, thiết chế bộ máy nhà nước ta hiện nay là kết quả của quá trình kế thừa và từng bước hoàn thiện từ thiết chế bộ máy nhà nước dân chủ nhân dân được thành lập sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945. Đây là bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa. Nó có nhiều đặc điểm khác với thiết chế bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có 3 đặc điểm quan trọng, chi phối về định hướng, nội dung, phạm vi của quá trình nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và của quá trình hoàn thiện các cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát. Nói cách khác, đó là những đặc điểm không thể không tính đến khi nghiên cứu vấn đề hoàn thiện các cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát. Các đặc điểm đó là:
a) Đảng cộng sản Việt Nam
Năm 1930, Đảng cộng sản Việt Nam Nam Nam
Tuy nhiên, Đảng không phải là nhân tố đứng bên trên Nhà nước hay đứng ngoài pháp luật. Hiến pháp năm 1992 và Điều lệ Đảng cộng sản Việt Nam đều có quy định: Đảng cộng sản Việt Nam
Cũng cần nói thêm ở đây là: Một trong những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam Nam
b) Quyền lực nhà nước thống nhất và không phân chia:
Ở đa số các nước trên thế giới, quyền lực nhà nước được chia thành các quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các quyền này độc lập và chế ước lẫn nhau. Đây là cốt lõi của thuyết “Tam quyền phân lập” của Mông-tét-xki-ơ (Montesquieu). Cá biệt, ở một vài nước, người ta theo thuyết ngũ quyền hoặc lục quyền (ngoài 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp còn có quyền bầu cử, quyền thanh tra...). Các quyền này cũng độc lập với nhau và chế ước lẫn nhau. Tuy nhiên, xét cho cùng, đó là những trường hợp cá biệt, về thực chất, chúng cũng chỉ là những biến thể từ thuyết tam quyền phân lập.
Ở nước ta, theo Hiến pháp hiện hành, quyền lực nhà nước không phân chia như vậy. “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Tuy rằng quyền lực nhà nước là thống nhất và không phân chia, nhưng ở nước ta cũng có sự phân công giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện 3 quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Song, đó không phải là sự phân lập các quyền bởi giữa chúng không có sự độc lập và chế ước lẫn nhau. Đặc điểm này của bộ máy nhà nước ta sẽ có ý nghĩa làm cơ sở lý luận để chúng ta nghiên cứu, xem xét, xử lý nhiều vấn đề liên quan đến quá trình hoàn thiện các cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát.
c) Song trùng trực thuộc là nguyên tắc phổ biến của các cấp hành chính:
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, có 4 cấp hành chính được phân định từ trên xuống dưới: cấp Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
Xét về tổng thể, ngoại trừ cấp xã là cấp hành chính cơ sở thì ở 3 cấp còn lại, bộ máy chính quyền được thiết kế tương tự như nhau và chỉ khác nhau chủ yếu ở phạm vi và mức độ. Ở mỗi cấp đều có các cơ quan quyền lực (cấp Trung ương có Quốc hội, các cấp dưới có Hội đồng nhân dân), các cơ quan hành chính nhà nước (cấp Trung ương có Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; các cấp dưới có Uỷ ban nhân dân, các sở, phòng, ban), các cơ quan xét xử (cấp Trung ương có Tòa án nhân dân tối cao, các cấp dưới có Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Tòa án nhân dân cấp huyện)... Sự giống nhau ở đây là sự giống nhau toàn diện cả về nguyên tắc tổ chức cũng như phương thức, cách thức hoạt động. (Ví dụ: Quốc hội bầu ra Chính phủ thì Hội đồng nhân dân bầu ra Uỷ ban nhân dân; Tòa án nhân dân tối cao báo cáo Quốc hội thì Tòa án nhân dân các cấp báo cáo Hội đồng nhân dân cùng cấp; Bộ Khoa học - Công nghệ và Môi trường quản lý nhà nước về công tác bảo vệ môi trường trên phạm vi cả nước thì Sở Khoa học - Công nghệ và Môi trường quản lý nhà nước về công tác này trong phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương...). Điều đó dẫn đến hệ quả: ngoại trừ ở cấp cao nhất (cấp Trung ương), bất kỳ một cơ quan nào đó ở các cấp khác đều có 2 tuyến quan hệ: quan hệ với cơ quan cấp trên và quan hệ với các cơ quan cùng cấp. Đây cũng chính là nền tảng của nguyên tắc song trùng lãnh đạo, một nguyên tắc phổ biến ở các cấp chính quyền. Ngoài một số cơ quan do tính chất đặc thù của mình được tổ chức đơn tuyến theo hệ thống dọc từ Trung ương đến địa phương (như Viện kiểm sát nhân dân, Kho bạc nhà nước, Thuế...), còn lại đa số các cơ quan đều được tổ chức trên cơ sở nguyên tắc song trùng lãnh đạo: vừa chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của cơ quan nhà nước cấp trên, vừa chịu sự chỉ đạo của Uỷ ban nhân dân cùng cấp. Thậm chí ngay cả các cơ quan được tổ chức theo ngành dọc thì ở đó cũng không có sự đơn tuyến tuyệt đối. Với nguyên tắc song trùng lãnh đạo, có thể nói ở Việt Nam
Một mặt, nó là tiền đề, là cơ sở của việc chính quyền trung ương (hay chính quyền cấp trên nói chung) phải chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của chính quyền cấp dưới.
Mặt khác, nó tạo cho chính quyền mỗi cấp có rất nhiều quyền năng (gần như số quyền năng của mỗi cấp là bằng nhau, chỉ khác nhau ở cấp độ và phạm vi). Với những quyền năng này, trong nhiều trường hợp, cơ quan cấp trên không thể và không đủ khả năng để kiểm soát được mọi công việc của cấp dưới.
Đây là một đặc điểm mà chúng ta cần lưu tâm khi nghiên cứu, xử lý các vấn đề liên quan đến quá trình thực hiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát.
3- Yêu cầu khách quan của việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.
Ngày 2 tháng 9 năm 1945, nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Nhà nước dân chủ nhân dân đầu tiên ở Đông Nam Á ra đời. Từ đó đến nay, hơn nửa thế kỷ đã trôi qua, Nhà nước ta đã đóng vai trò quan trọng trong toàn bộ hệ thống chính trị, là một trong những điều kiện cơ bản để cách mạng nước ta đi từ thắng lợi này đến thắng lợi khác. Bên cạnh những thành tựu to lớn đã đạt được, trong thời gian qua bộ máy nhà nước còn bộc lộ nhiều yếu kém: tổ chức bộ máy nhà nước còn cồng kềnh, trùng lặp chức năng, nhiều tầng nấc trung gian; có quá nhiều đầu mối; trách nhiệm tập thể và cá nhân không rõ ràng; cơ chế vận hành và nhiều mối quan hệ còn bất hợp lý; cơ chế giải quyết công việc chồng chéo và nhiều khi cản trở lẫn nhau; hiệu lực và hiệu quả thấp; kỷ cương, kỷ luật lỏng lẻo; quyền làm chủ của nhân dân bị vi phạm.
Những năm qua, thực hiện công cuộc đổi mới dưới sự lãnh đạo của Đảng, đời sống kinh tế, xã hội nước ta có những chuyển biến tích cực. Tuy nhiên, quá trình cải cách nền hành chính tiến hành chậm, thiếu kiên quyết, hiệu quả thấp, chưa theo kịp với yêu cầu của công cuộc đổi mới. Trong cơ chế quản lý mới, một số khuyết tật của nền hành chính đã dần dần bộc lộ mà nếu không có sự cải cách kịp thời nó sẽ là tác nhân kìm hãm sự phát triển của đất nước. Đó là:
- Bộ máy hành chính còn cồng kềnh, cơ cấu tổ chức chưa hợp lý; phân công, phân cấp chưa rõ ràng, thiếu rành mạch, nhiều lĩnh vực cần quản lý còn bị bỏ trống, ngược lại, nhiều lĩnh vực lại chịu sự quản lý trùng lặp, chồng chéo gây phiền hà cho các đối tượng chịu sự quản lý, đồng thời làm hạn chế, thậm chí triệt tiêu hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước;
- Xuất hiện các biểu hiện cát cứ địa phương, cục bộ, đồng thời với biểu hiện của sự tập trung thái quá dẫn đến việc tồn tại của cơ chế “xin - cho” cùng với sự thiếu kỷ cương, kỷ luật;
- Chưa phát huy được quyền dân chủ của nhân dân trong quản lý nhà nước, chưa đề cao được trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc quản lý các công việc của nhân dân;
- Thủ tục hành chính còn phiền hà, nhiều tầng nấc dẫn đến việc quản lý kém hiệu quả, làm phát sinh tiêu cực, tham nhũng;
- Chế độ công chức, công vụ còn chưa rõ ràng, cụ thể; chế độ trách nhiệm (tập thể và cá nhân) còn chưa được quy định hợp lý. Một bộ phận cán bộ, công chức còn yếu về năng lực, trình độ chuyên môn và kỹ năng nghiệp vụ.
Ngày nay, dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam, sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước đã thu được nhiều thành tựu quan trọng, đất nước đã có nhiều đổi thay, tạo tiền đề đẩy tới một bước sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước để vươn tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, Nhà nước của dân, do dân, vì dân, thực hiện dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh; xây dựng một nền hành chính trong sạch, đủ năng lực, sử dụng đúng quyền lực và từng bước hiện đại hóa để quản lý có hiệu lực và hiệu quả công việc của Nhà nước, thúc đẩy xã hội phát triển lành mạnh, đúng hướng, phục vụ đắc lực đời sống nhân dân, xây dựng nếp sống, làm việc theo pháp luật trong xã hội.
Mục tiêu của cải cách nền hành chính nhà nước cũng chính là nhằm phục vụ đắc lực cho cải cách kinh tế, tăng cường năng lực quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Sự hòa quyện của hai mặt cải cách kinh tế và cải cách hành chính là xu thế chung của cả quá trình phát triển đất nước nhằm tạo ra thế và lực vững chắc cho công cuộc đổi mới trong các khâu, các quá trình phát triển của một nền hành chính trên cơ sở một kết cấu kinh tế hoàn chỉnh.
Cải cách nền hành chính nhà nước là công việc liên quan đến chính sách, cơ chế, pháp luật, tổ chức, cán bộ và phải tiến hành thường xuyên, liên tục trên cơ sở tự xem xét, nghiên cứu ngay trong nội tại của mỗi cơ quan nhà nước, đồng thời động viên, khuyến khích quần chúng tham gia vào việc giám sát, kiểm tra hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Nội dung của cải cách một bước nền hành chính nhà nước bao gồm:
- Cải cách thể chế hành chính: bao gồm luật, các văn bản pháp quy tạo ra khuôn khổ pháp lý cho các cơ quan nhà nước điều chỉnh các mối quan hệ xã hội có liên quan đến mọi cơ quan, tổ chức và công dân và sử dụng các định chế nhà nước (các cơ quan, thiết chế trong bộ máy nhà nước) một cách hợp lý;
- Cải cách thủ tục hành chính nhằm loại bỏ những khâu xin phép, xét duyệt không cần thiết, giảm phiền hà, ngăn chặn tệ cửa quyền, sách nhiễu, tham nhũng, lập lại trật tự, kỷ cương trong việc ban hành thủ tục hành chính và quy định lệ phí;
- Chấn chỉnh cơ cấu, tổ chức, biên chế, quy chế hoạt động của bộ máy hành chính các cấp, làm cho bộ máy tinh gọn, bảo đảm sự điều hành tập trung, thống nhất, thông suốt, có hiệu lực từ Chính phủ đến chính quyền địa phương, cơ sở, đồng thời phát huy tính chủ động, năng động của địa phương, cơ sở;
- Đẩy mạnh việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, đảm bảo quyền được thông tin, quyền được giám sát và góp ý của nhân dân với cơ quan nhà nước; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan quản lý cán bộ trong việc giải quyết đơn thư tố cáo về những sai phạm của cán bộ, công chức;
- Nâng cao hiệu lực thi hành pháp luật, thiết lập trật tự, kỷ cương xã hội, kỷ luật trong bộ máy nhà nước. Hoàn thiện quy chế ban hành, công bố, phổ biến luật và các văn bản pháp quy khác; quy định trách nhiệm của các công sở trong việc niêm yết và cung cấp thông tin cho nhân dân về các văn bản pháp quy. Kiện toàn tổ chức, làm trong sạch đội ngũ cán bộ và bổ sung phương tiện hoạt động cho các cơ quan bảo vệ pháp luật;
- Xây dựng và từng bước hoàn thiện chế độ công vụ và quy chế công chức.
- Cải cách nền tài chính công.
Tất cả những nội dung trên đều nhằm mục đích trực tiếp là nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước hiện nay đang là yêu cầu khách quan, bức xúc, là một đòi hỏi nghiêm túc của việc quản lý đất nước, quản lý xã hội.
II. HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THANH TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỚI VIỆC NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1- Khái lược về cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát.
Theo lý thuyết hệ thống thì cấu trúc của hệ thống (cơ cấu) là hình thức cấu tạo bên trong của hệ thống, bao gồm sự sắp xếp giữa các phần tử và các phân hệ có trong hệ thống cùng các mối quan hệ tác động và ràng buộc giữa chúng. Chính nhờ cơ cấu mà hệ thống có sự ổn định bất biến. Sau một thời gian biến đổi, các quan hệ giữa các phần tử và phân hệ sẽ làm cho cơ cấu của hệ thống thay đổi, nó chuyển sang một trạng thái khác về chất hay trở thành một cơ cấu khác.
Cơ chế của hệ thống là phương thức hoạt động phù hợp với quy luật khách quan vốn có của hệ thống. Cơ chế chỉ tồn tại đồng thời và song song với cơ cấu của hệ thống. Nếu các bộ phận, các phần tử của hệ thống chưa có quan hệ ràng buộc tới mức tạo thành cơ cấu hợp lý (chỉnh thể) thì khái niệm vận hành, khái niệm cơ chế chưa có ý nghĩa. Cơ chế còn gồm một hệ thống các quy tắc ràng buộc hành vi của các phần tử, các bộ phận, các phân hệ của hệ thống.
Ở đây, có thể khái quát khái niệm về cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nước như sau:
“Cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nước là toàn bộ những phương thức hoạt động, những quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, quy chế hoạt động của từng cơ quan tiến hành thanh tra, kiểm tra, giám sát và những quy định về mối quan hệ giữa các cơ quan này với nhau trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật”.
Như vậy, khi đề cập đến cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát thì không chỉ đề cập về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của một hệ thống cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra hay giám sát mà còn phải đề cập đến các mối quan hệ giữa chúng với các cơ quan khác; đề cập đến cách thức, phương thức và quá trình vận hành của chúng trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình. Nói cách khác, việc nghiên cứu cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát là nghiên cứu về 3 khía cạnh sau đây:
- Vềcác chủ thể tiến hành thanh tra, kiểm tra, giám sát:
Theo Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước ta hiện nay thì nhiệm vụ xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật và áp dụng những biện pháp xử lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật thuộc về một số cơ quan nhà nước (chưa kể đến hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức xã hội và sự giám sát của nhân dân).
Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.
Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương.
Các cơ quan quản lý nhà nước (Chính phủ, các bộ, Uỷ ban nhân dân, sở, phòng, ban...) kiểm tra, thanh tra việc tuân theo pháp luật của cơ quan, tổ chức và cá nhân theo phạm vi, lĩnh vực quản lý thuộc thẩm quyền.
Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân. Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và công dân.
Các tổ chức Thanh tra nhà nước thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm.
- Về mối quan hệ giữa các chủ thể tiến hành t
thanh tra, kiểm tra, giám sát:
Với tư cách là một bộ phận của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước, hoạt động theo một thể chế pháp luật thống nhất, giữa các chủ thể tiến hành thanh tra, kiểm tra, giám sát có những mối quan hệ ràng buộc, tương hỗ, phối hợp với nhau khi thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình. Chẳng hạn, mối quan hệ giữa Thanh tra với Kiểm tra Đảng trong việc phát hiện, xử lý những vi phạm của cán bộ, công chức là đảng viên; mối quan hệ giữa Thanh tra với các cơ quan Điều tra, Kiểm sát trong việc xử lý những hành vi phạm tội; mối quan hệ giữa thanh tra theo cấp hành chính với thanh tra theo ngành và lĩnh vực; mối quan hệ giữa các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) trong việc giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, trong đó có các cơ quan Thanh tra, Điều tra, Kiểm sát; mối quan hệ giữa Thanh tra và Kiểm toán nhà nước trong quá trình thanh tra, kiểm tra các doanh nghiệp nhà nước v.v...
- Về phương thức hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát:
Quốc hội, Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát của mình thông qua các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân; xem xét báo cáo của các cơ quan nhà nước; chất vấn người đứng đầu cơ quan nhà nước; xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Quốc hội, Hội đồng nhân dân có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức, người có trách nhiệm thực hiện đúng pháp luật, có biện pháp để thực hiện nhiệm vụ, chấm dứt những hành vi trái pháp luật, xử lý vi phạm pháp luật; biểu thị sự tín nhiệm đối với những người do mình bầu ra.
Các cơ quan quản lý nhà nước tự kiểm tra, thanh tra hoặc ủy quyền cho những cơ quan, cá nhân thuộc quyền quản lý kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm; xử lý các vi phạm theo thẩm quyền.
Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân thông qua kiểm sát việc ban hành các văn bản pháp quy của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương và kiểm sát việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước nói trên, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân. Khi thực hiện quyền kiểm sát của mình, Viện kiểm sát nhân dân có quyền kháng nghị với cơ quan, tổ chức, đơn vị đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ các văn bản vi phạm pháp luật, chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật, loại trừ nguyên nhân gây ra vi phạm pháp luật; yêu cầu xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính đối với người vi phạm.
Các tổ chức Thanh tra nhà nước khi thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền yêu cầu, kiến nghị, kết luận hoặc quyết định xử lý theo thẩm quyền và theo quy định của pháp luật.
*
**
Xem xét tính chất, vai trò của công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra trong quản lý nhà nước và nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thực hiện việc giám sát, kiểm sát, kiểm tra, thanh tra thì thấy rõ là các mặt công tác đó đều dựa trên cơ sở của quyền lực nhà nước và để nhằm thực hiện quyền lực nhà nước. Không chỉ có quyền giám sát tối cao của Quốc hội, quyền giám sát của Hội đồng nhân dân và quyền kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân là bộ phận hoặc bắt nguồn từ quyền lực nhà nước, mà quyền kiểm tra, thanh tra của các cơ quan quản lý nhà nước và các tổ chức Thanh tra nhà nước cũng bắt nguồn từ quyền lực nhà nước.
Nếu như xem xét mối quan hệ giữa thanh tra, kiểm tra, giám sát với việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước (được hiểu theo nghĩa hẹp, là hiệu quả hoạt động của Chính phủ và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước) thì có thể phân chúng thành hai loại:
Thứ nhất, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước: Đó là hoạt động kiểm tra của cơ quan hành chính cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới theo thứ bậc hành chính; đó là hoạt động thanh tra, bao gồm thanh tra theo chức năng quản lý về ngành, lĩnh vực (thanh tra chuyên ngành) và hoạt động thanh tra của hệ thống Thanh tra nhà nước.
Thứ hai, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát từ bên ngoài hướng vào các cơ quan hành chính nhà nước: Đó là hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân; hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân; hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận cũng như hoạt động giám sát của nhân dân đối với bộ máy hành chính nhà nước.
Từ sự phân định này, có thể thấy, các cơ quan Thanh tra nhà nước giữ vị trí trung tâm và có vai trò là cầu nối trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát:
Một là: Thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, đó là hoạt động tự kiểm tra việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật và các quyết định quản lý trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nói chung và của từng cơ quan hành chính nhà nước ở mỗi cấp, mỗi ngành nói riêng, trên cơ sở đó hệ thống cơ quan Thanh tra nhà nước được tổ chức theo mô hình: Thanh tra nhà nước Trung ương (cơ quan của Chính phủ), Thanh tra bộ, ngành, Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Thanh tra Sở, ngành ở địa phương, Thanh tra nhà nước ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
Như vậy trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nói chung của toàn xã hội, thanh tra gắn với cơ quan quản lý nhà nước, do đó, đối tượng thanh tra rộng hơn và trực tiếp hơn so với đối tượng của từng chủ thể kiểm tra, giám sát.
Hai là: Hoạt động thanh tra của các cơ quan Thanh tra nhà nước hỗ trợ đắc lực cho hoạt động kiểm tra, giám sát. Qua hoạt động thanh tra, các cơ quan Thanh tra nhà nước không những phát hiện các vi phạm để xử lý theo thẩm quyền của mình, mà còn phục vụ cho hoạt động kiểm tra, giám sát nói chung của xã hội (khi có dấu hiệu tội phạm thì chuyển hồ sơ cho Viện kiểm sát nhân dân để truy tố trước pháp luật, nếu liên quan đến đảng viên hoặc cán bộ của các đoàn thể, tổ chức xã hội thì chuyển hồ sơ để các tổ chức này xử lý theo điều lệ).
Ngược lại, hoạt động thanh tra của các cơ quan Thanh tra nhà nước tuy là hoạt động tự kiểm tra, theo dõi của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nhưng cũng luôn luôn được tiếp nhận kết quả kiểm tra, giám sát từ các “kênh” khác để làm tốt hơn công tác thanh tra của mình. Vai trò cầu nối và trung tâm ở đây thể hiện rất rõ: kiểm tra của Đảng hỗ trợ cho thanh tra, thanh tra phục vụ cho kiểm tra của Đảng; giám sát, kiểm tra của nhân dân và các tổ chức xã hội phục vụ đắc lực cho thanh tra, thông qua thanh tra để phục vụ cho công tác kiểm tra của Đảng.
Ba là: Do cơ quan Thanh tra nhà nước gắn với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước - là hệ thống cơ quan trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật trên phạm vi toàn quốc và trên mọi lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại - vì thế thanh tra có điều kiện phát hiện vi phạm, phát hiện những bất hợp lý, thậm chí cả những sơ hở, khiếm khuyết trong đường lối, chính sách, pháp luật sớm hơn và dễ dàng hơn so với hoạt động kiểm tra, giám sát. Mặt khác, do hoạt động thanh tra là hoạt động tự kiểm tra ngay trong quá trình diễn biến của các hoạt động quản lý, lại bao quát toàn bộ các lĩnh vực đời sống xã hội, nên hoạt động thanh tra nhìn chung, so với kiểm tra và giám sát, sẽ trực tiếp hơn, toàn diện hơn và có tính hệ thống hơn. Vì thế, việc sửa đổi, bổ sung đường lối chính sách, pháp luật, nhất là các quyết định quản lý sẽ nhanh chóng, kịp thời hơn.
Bốn là: Các cơ quan Thanh tra nhà nước chỉ phát huy được vị trí trung tâm, vai trò cầu nối trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nói chung nếu như tổ chức tốt công tác kiểm tra và giám sát, nhất là giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Hội đồng nhân dân và giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể, giám sát của nhân dân. Bởi vì, thanh tra là tự mình xem xét và đánh giá chính hiệu quả quản lý của cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy dễ bị lợi ích cục bộ, chủ nghĩa thành tích chi phối, làm giảm tính khách quan.
Từ những phân tích trên cho thấy: Cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát có nội hàm rất rộng. Nó bao hàm cả nội dung, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, phạm vi và phương thức hoạt động, hệ quả pháp lý trong và sau quá trình hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của từng thiết chế, của từng chủ thể và bao hàm cả hệ thống các quy tắc ràng buộc hành vi của những bộ phận cấu thành, chi phối cả mối quan hệ nội tại trong từng thiết chế với nhau. Vì vậy, việc hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát không chỉ tính đến việc hoàn thiện từng thiết chế mà còn phải chú ý hoàn thiện cả một chỉnh thể gồm nhiều thiết chế.
Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, việc ưu tiên xem xét nội dung hoàn thiện thiết chế thanh tra trong mối quan hệ hữu cơ với các thiết chế kiểm tra, giám sát khác nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước là cách lựa chọn khoa học và phù hợp với mục tiêu, nội dung nghiên cứu của đề tài.
2- Định hướng quá trình hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước
Xuất phát từ đặc điểm của bộ máy nhà nước ta, xuất phát từ những nội dung, yêu cầu của quá trình cải cách bộ máy nhà nước, cải cách nền hành chính nhà nước cũng như sự sắp xếp các thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát hiện nay, cần phải xác định những phương hướng mang tính nguyên tắc chủ đạo cho quá trình hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta.
a) Quá trình hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải được tiến hành một cách đồng bộ.
Nước ta hiện nay đang tồn tại nhiều thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát hay nói cách khác, chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát đang thuộc về nhiều cơ quan, tổ chức khác nhau. Xét ở một góc độ nào đó, các thiết chế này cũng là biểu thị cho cơ cấu bộ máy nhà nước, mối quan hệ giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Có thể nói, cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát là “cái bóng” của cơ chế quản lý và thể chế chính trị. Trong khi đó, bộ máy nhà nước là một thể thống nhất mà giữa các thành tố tạo nên nó luôn có những quan hệ đan xen nhau, tác động, ảnh hưởng lẫn nhau. Vì vậy, hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát không thể tiến hành riêng rẽ theo từng cơ quan hay theo từng chức năng của hệ thống cơ quan. Bất kỳ một sự điều chỉnh nào về cơ cấu tổ chức, mối quan hệ hay chức năng của một cơ quan đều có sự tác động đến các cơ quan khác. Do đó, đây phải là quá trình hoàn thiện một cách tổng thể, có định hướng bao trùm, thống nhất và có mục tiêu rõ ràng.
Như đã trình bày, các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước và của hệ thống chính trị. Quá trình hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát là một nội dung quan trọng của quá trình cải cách hệ thống chính trị và cải cách bộ máy nhà nước, do đó, nó phải được tiến hành một cách đồng bộ. Nội dung, phương pháp, mục tiêu, đối tượng và bước đi của quá trình hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải phù hợp và phụ thuộc vào nội dung, mục tiêu, đối tượng và bước đi của quá trình cải cách hệ thống chính trị và cải cách bộ máy nhà nước. Mọi sự nóng vội, xa rời quá trình cải cách hệ thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước đều là duy ý chí và không thể đem lại hiệu quả cao.
b) Quá trình hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải góp phần thúc đẩy quá trình cải cách hệ thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước.
b) Quá trình hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải góp phần thúc đẩy quá trình cải cách hệ thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước.
Mặc dù là một nội dung của cải cách hệ thống chính trị và cải cách bộ máy nhà nước nhưng không có nghĩa quá trình hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát là một quá trình thụ động. Ngược lại, quá trình nghiên cứu lý luận, thực tiễn hoạt động và kết quả của hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát cũng có vai trò vừa phản ánh, vừa dự báo những điểm bất cập, những khâu không hợp lý của hoạt động quản lý nhà nước. Thông qua những kết luận, kiến nghị của mình, các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát còn đưa ra những giải pháp để khắc phục những nhược điểm đó. Mặt khác, để đáp ứng yêu cầu phát triển của đời sống kinh tế - xã hội, mỗi cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát đều phải không ngừng tự hoàn thiện về thể chế, về nghiệp vụ, về con người. Quá trình đó kéo theo những yêu cầu điều chỉnh chung trong bộ máy nhà nước và thể chế chính trị. Do vậy, quá trình hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát không chỉ phù hợp, đồng bộ với quá trình cải cách hệ thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước mà nó còn là một quá trình mang tính chủ động, thúc đẩy việc cải cách bộ máy nhà nước và hoàn thiện thể chế chính trị.
c) Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải là quá trình sắp xếp lại chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, tăng cường mối quan hệ phối hợp và đổi mới cách thức, phương pháp tiến hành nhằm nâng cao hiệu quả công tác.
Một yêu cầu vừa bức xúc, vừa lâu dài đặt ra hiện nay là việc xác định vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát một cách thật hợp lý nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lặp, vừa dàn trải, gây khó khăn, phiền hà cho đối tượng bị thanh tra, kiểm tra, giám sát và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của công tác này. Chỉ có trên cơ sở đã xác định rõ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan chúng ta mới xác định được phạm vi hoạt động, quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cơ quan và qua đó, hiệu lực, hiệu quả của các hoạt động này mới được nâng cao. Đồng thời, cần phải có sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát. Ví dụ: giữa Thanh tra với Điều tra; giữa Thanh tra với Kiểm tra Đảng; giữa Thanh tra với Kiểm toán nhà nước; giữa Thanh tra với các tổ chức giám sát của nhân dân; giữa giám sát tối cao của Quốc hội với Viện kiểm sát nhân dân các cấp...
- Mặt khác, một vấn đề cũng rất quan trọng đang đặt ra hiện nay là phải có sự hoàn thiện về phương pháp, cách thức tiến hành thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm đem lại hiệu quả cao. Để giải quyết được vấn đề này, một mặt cần phải tiến hành rà soát những phương pháp, cách thức hiện hành, xem những phương pháp, cách thức nào còn có hiệu quả thiết thực, những phương pháp, cách thức nào chỉ mang tính hình thức, để từ đó có sự điều chỉnh cho phù hợp. Trên cơ sở đó mới đề ra những biện pháp thiết thực để nâng cao trình độ cán bộ, áp dụng khoa học, kỹ thuật tiên tiến nhằm thực hiện có hiệu quả những phương pháp, cách thức đó. Trước mắt, những cách thức: nghe báo cáo và chất vấn của Quốc hội, đại biểu Quốc hội; phương pháp, cách thức tiến hành thanh tra, kiểm tra, kiểm sát trực tiếp tại doanh nghiệp, tại cơ sở của các tổ chức Thanh tra nhà nước, Viện kiểm sát nhân dân, lực lượng Công an kinh tế; các phương pháp, cách thức giải quyết khiếu nại, tố cáo của Uỷ ban kiểm tra Đảng và các cơ quan Thanh tra nhà nước cũng như phương pháp, cách thức giám sát của các tổ chức Thanh tra nhân dân đang là những vấn đề bức xúc nhất, cần phải nghiên cứu giải quyết.
CHƯƠNG II
HOẠT ĐỘNG KIỂM SÁT VIỆC TUÂN THEO PHÁP LUẬT
CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
I. SƠ LƯỢC VỀ SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN QUA CÁC THỜI KỲ
Từ năm 1945 đến nay, tổ chức cơ quan Viện kiểm sát nhân dân của nước ta đã trải qua những bước phát triển khác nhau phù hợp với nhận thức, mức độ phát triển của xã hội và đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn đặt ra đối với từng giai đoạn lịch sử. Quá trình hình thành và phát triển của Viện kiểm sát nhân dân có thể được phân theo các giai đoạn lịch sử khác nhau như sau:
1-Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1959.
Sau khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành nhiều Sắc lệnh về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp. Một trong số những Sắc lệnh đầu tiên là Sắc lệnh số 33A ngày 14/9/1945. Tại Sắc lệnh này có quy định mỗi khi bắt người phải thông báo ngay cho ông Biện lý biết (tức là Thẩm phán làm nhiệm vụ công tố).
Trong thời gian từ năm 1946 đến năm 1959, Nhà nước ta không thành lập cơ quan thực hành quyền công tố riêng. Trong cơ cấu Toà án, các Thẩm phán được chia làm hai loại:
- Các Thẩm phán xét xử do Chánh án Toà thượng thẩm đứng đầu.
- Các Thẩm phán công tố viên (Thẩm phán buộc tội) hợp thành một đoàn thể độc lập (Công tố viện) với các Thẩm phán xét xử do Chưởng lý đứng đầu.
Vào cuối những năm 50, tổ chức của Viện công tố lại được kiện toàn và tăng cường một bước quan trọng. Viện công tố đã được tổ chức thành hệ thống gồm:
- Viện công tố Trung ương;
- Viện công tố thành phố, tỉnh;
- Viện công tố huyện và các đơn vị hành chính tương đương;
- Viện công tố quân sự các cấp.
Đây là bước phát triển quan trọng trong tổ chức và hoạt động của Viện công tố, tiến tới việc thành lập Viện kiểm sát nhân dân vào giữa năm 1960.
2- Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980.
Hiến pháp năm 1959 của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời. Những quy định về tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1959 có những sửa đổi căn bản so với Hiến pháp năm 1946.
Viện công tố được thay thế bằng Viện kiểm sát nhân dân. Viện kiểm sát nhân dân cùng với Toà án nhân dân là các cơ quan tư pháp, không còn trực thuộc. Theo quy định của Hiến pháp năm 1959 thì Viện kiểm sát nhân dân các cấp được tổ chức thành một hệ thống thống nhất, độc lập với cơ quan xét xử và cơ quan hành chính, chỉ chịu trách nhiệm và báo cáo trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân.
Những quy định của Hiến pháp năm 1959 về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã được cụ thể hoá bằng Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960. Theo quy định tại Điều 4 của Luật này thì các Viện kiểm sát nhân dân gồm có: Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Viện kiểm sát nhân dân địa phương và các Viện kiểm sát quân sự. Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương gồm có: Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoặc đơn vị hành chính tương đương; Viện kiểm sát nhân dân huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã hoặc đơn vị hành chính tương đương, Viện kiểm sát nhân dân ở các khu vực tự trị. Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ và quyền hạn: kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các nghị quyết, quyết định, thông tư, chỉ thị và biện pháp của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ và cơ quan nhà nước địa phương, kiểm sát việc tuân theo pháp luật của nhân viên cơ quan nhà nước và công dân; điều tra những việc phạm pháp về hình sự và truy tố trước Toà án nhân dân những người phạm pháp về hình sự; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra của cơ quan Công an và của cơ quan Điều tra khác; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét xử của Toà án nhân dân và trong việc chấp hành các bản án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giam giữ của các trại giam; khởi tố hoặc tham gia tố tụng trong những vụ án dân sự quan trọng liên quan đến lợi ích của Nhà nước và của nhân dân.
3- Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992.
Sau khi đất nước được hoàn toàn thống nhất, Nhà nước ta đã ban hành Hiến pháp năm 1980. So với Hiến pháp năm 1959 thì vai trò, vị trí của Viện kiểm sát nhân dân đã được khẳng định rõ hơn và có những điểm bổ sung mới trong Hiến pháp năm 1980. Hiến pháp năm 1980 đã nhấn mạnh đến chức năng “thực hành quyền công tố” của Viện kiểm sát.
Để cụ thể hoá những quy định trên đây về Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1980, Quốc hội khoá VII đã thông qua Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 và được sửa đổi, bổ sung vào năm 1989. So với Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1980, thì Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân được sửa đổi, bổ sung vào năm 1989 đã quy định cụ thể, chi tiết hơn rất nhiều về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong việc giải quyết các vụ án hình sự, dân sự và khi thực hiện công tác kiểm sát chung.
4- Giai đoạn từ năm 1992 đến nay.
Đường lối đổi mới mọi mặt về đời sống xã hội do Đại hội lần thứ VI của Đảng cộng sản Việt Nam khởi xướng đã tạo tiền đề cho việc nghiên cứu, xây dựng Hiến pháp năm 1992, một Hiến pháp của thời kỳ đổi mới đất nước.
Về mặt cơ cấu tổ chức, sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992, về cơ bản Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã kiện toàn và đổi mới một bước quan trọng. Với cơ cấu tổ chức như vậy, trong hoạt động Viện kiểm sát nhân dân đã đạt được những kết quả nhất định, tạo nên một số chuyển biến tích cực trong hoạt động tư pháp ở nước ta, cùng với các cơ quan nhà nước khác thực hiện một cách có hiệu quả đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước ta.
II. HOẠT ĐỘNG KIỂM SÁT VIỆC TUÂN THEO PHÁP LUẬT CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN 10 NĂM QUA (1992 - 2001)
1- Những kết quả trong việc thực hiện chức năng kiểm sát.
Cùng với sự nghiệp đổi mới toàn diện của đất nước, quán triệt các nghị quyết của Bộ chính trị và Ban chấp hành Trung ương Đảng, các nghị quyết của Quốc hội, 10 năm qua, ngành Kiểm sát nhân dân đã có những đổi mới về tổ chức và hoạt động kiểm sát, nhất là từ khi có Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. Trong những năm đổi mới, đất nước ta đã có những chuyển biến sâu sắc và tích cực trên mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội. Nhưng đồng thời, mặt trái của cơ chế thị trường 10 năm qua cũng đã tác động đến tình hình tội phạm và vi phạm pháp luật, làm cho tình hình vi phạm và tội phạm diễn biến phức tạp và đa dạng. Trong quá trình chuyển đổi cơ chế, hệ thống pháp luật của ta chưa kịp thay đổi, bổ sung hoàn thiện, nhất là trong những năm đầu của công cuộc đổi mới, làm cho hoạt động của ngành Kiểm sát gặp không ít khó khăn. Nhờ thực hiện chủ trương và biện pháp đổi mới, ngành Kiểm sát nhân dân đã đạt được những kết quả trong việc thực hiện chức năng kiểm sát, góp phần vào việc đấu tranh có hiệu quả với tội phạm và vi phạm pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong điều kiện nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
- Về công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội:
Ngay từ khi thành lập, hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội của Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã luôn luôn bám sát các nghị quyết của Đảng, những chủ trương lớn của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội.
Viện kiểm sát nhân dân các cấp từng bước nhận thức đúng đắn hơn về chức năng, nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trên phạm vi cả nước, phục vụ những nhiệm vụ trọng tâm của công cuộc đổi mới, từ đó có những kiến nghị tầm vĩ mô, góp phần vào việc tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Từ năm 1986 đến nay, sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật đã kịp thời chuyển hướng trong việc thực hiện chức năng nhằm tích cực góp phần bảo đảm quyền lực tập trung của Trung ương, phát huy hiệu quả quản lý của Nhà nước trong nền kinh tế nhiều thành phần theo tinh thần đổi mới. Hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật vừa đấu tranh với những biểu hiện tiêu cực của nền kinh tế thị trường cùng với các hiện tượng buông lỏng quản lý, bản vị, cục bộ địa phương và thúc đẩy trách nhiệm của các Bộ, các ngành trong việc sửa đổi, bổ sung các quy định đã không còn phù hợp, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm nguyên tắc pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước. Khó khăn lớn của công tác kiểm sát lúc này là đứng trước sự chuyển biến căn bản về quản lý nền kinh tế quốc dân, từ chế độ tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế quản lý nền kinh tế nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước, hệ thống văn bản pháp luật có nhiều thay đổi và không ổn định. Vấn đề lớn nhất của pháp chế và của công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật là giải quyết mối quan hệ pháp lý giữa quản lý nhà nước về kinh tế theo pháp luật và việc phát huy quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế, đảm bảo nền kinh tế phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Ngành Kiểm sát đã có chủ trương kịp thời phục vụ 3 chương trình kinh tế theo tinh thần Nghị quyết Đại hội VI của Đảng, đấu tranh ngăn chặn những hành vi lợi dụng sự năng động, tự chủ để vi phạm pháp luật, đồng thời góp phần tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc về cơ chế quản lý để phát huy tính năng động của cơ sở.
Từ năm 1990 đến năm 1996, ngành Kiểm sát tiếp tục thực hiện công tác kiểm sát có kế hoạch, tập trung vào những ngành kinh tế trọng điểm, có vị trí then chốt trong nền kinh tế thị trường có nhiều vi phạm pháp luật như lĩnh vực ngân hàng, quản lý ngoại tệ, vàng và hàng viện trợ (1990-1991); lĩnh vực xây dựng cơ bản (1993); lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai (1994); quản lý nhà nước trong ngành Hải quan (1995); lĩnh vực chấp hành luật thuế và thu ngân sách (1996)...
Trong quá trình thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, ngành Kiểm sát đã có nhiều kháng nghị với các Bộ, ngành và đơn vị được kiểm sát; yêu cầu có biện pháp khắc phục vi phạm; báo cáo, kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ, Trung ương Đảng tăng cường chỉ đạo, chấn chỉnh công tác quản lý trong lĩnh vực kinh tế. Ngành Kiểm sát đã thực hiện chức năng, quyền hạn để kiến nghị xử lý vi phạm phát hiện trong quá trình kiểm sát, yêu cầu thu hồi cho Nhà nước hàng nghìn tỷ đồng, yêu cầu khởi tố hàng trăm vụ án hình sự, dân sự và yêu cầu xử lý hành chính nhiều người có vi phạm pháp luật.
Các cuộc kiểm sát đã rút ngắn thời gian tiến hành. Nhiều cơ quan, đơn vị được kiểm sát đã thông báo kết quả thực hiện các kháng nghị của Viện kiểm sát và đề nghị Viện kiểm sát tăng cường hơn nữa hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác quản lý kinh tế - xã hội.
Những năm gần đây, nhất là từ khi có Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, trong đó quy định quyền xử phạt hành chính của các cơ quan nhà nước thì ngành Kiểm sát đã phát hiện nhiều vi phạm trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính và đang có biện pháp tăng cường công tác kiểm sát đối với lĩnh vực này.
Công tác kiểm sát văn bản quy phạm pháp luật là một công tác quan trọng do Quốc hội giao cho ngành Kiểm sát nhân dân. Từ năm 1990 trở về trước, do chưa được chú ý đầy đủ nên kết quả công tác này còn hạn chế. Sau khi có Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992, hoạt động kiểm sát văn bản đã có những chuyển biến tích cực. Nhờ kết hợp chặt chẽ với hoạt động kiểm sát những lĩnh vực và ngành kinh tế trọng điểm, ngành Kiểm sát đã phát hiện và kháng nghị, kiến nghị khắc phục hàng nghìn văn bản có vi phạm pháp luật, trong đó có nhiều văn bản của các Bộ, ngành ở Trung ương. Các văn bản mà Viện kiểm sát kháng nghị chủ yếu là vi phạm về thẩm quyền, hoặc nội dung có những quy định trái pháp luật. Nhiều Viện kiểm sát địa phương đã tổng hợp tình hình vi phạm, kiến nghị với chính quyền địa phương mở hội nghị rút kinh nghiệm để nâng cao chất lượng công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Viện kiểm sát các cấp đã quản lý chặt chẽ công tác kiểm sát văn bản, nhất là hồ sơ các văn bản do Viện kiểm sát kháng nghị. Nhìn chung, công tác kiểm sát văn bản của ngành Kiểm sát có sự chuyển biến tích cực, chất lượng và hiệu quả hàng năm được nâng lên, đã góp phần hạn chế những vi phạm trong việc ban hành văn bản của các cấp, các ngành, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống văn bản, có tác dụng thiết thực chấn chỉnh công tác soạn thảo và ban hành văn bản đúng pháp luật.
- Công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân:
Trong 10 năm qua, Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã tập trung kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cấp chính quyền ở các địa phương và các ngành kinh tế trọng điểm. Qua kiểm sát đã phát hiện nhiều vi phạm trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, các Viện kiểm sát đã ban hành hàng nghìn kiến nghị, kháng nghị yêu cầu khắc phục vi phạm.
Ngành Kiểm sát đã quan tâm đến việc tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc trách nhiệm của Viện kiểm sát, chú trọng các đơn khiếu tố oan, sai, xâm phạm quyền dân chủ và đơn tố cáo hành vi tham nhũng, xâm phạm hoạt động tư pháp. Thông qua công tác giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo, Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã phát hiện, khởi tố và yêu cầu khởi tố hàng nghìn vụ án hình sự, dân sự.
2- Những vấn đề cần giải quyết.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng và đạt được một số kết quả nêu trên, qua 10 năm đổi mới, ngành Kiểm sát cũng còn đang đứng trước những vấn đề khó khăn, vướng mắc. Cụ thể là: Một số nội dung thuộc chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân chưa được xác định rõ ranh giới trong quan hệ nội bộ của ngành cũng như với một số cơ quan nhà nước khác như phạm vi công tác của kiểm sát giam giữ và cải tạo với công tác kiểm sát điều tra, kiểm sát thi hành án, kiểm sát việc xử lý vi phạm hành chính và xét xử các vụ án hành chính, một số vấn đề mới thuộc phạm vi công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án dân sự, kinh tế, lao động chưa rõ ràng, rành mạch. Điều đó chưa phát huy đầy đủ hiệu quả của việc thực hiện chức năng kiểm sát.
Đó là chưa kể đến công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, việc nắm thông tin vi phạm pháp luật chưa được thực hiện tốt, nhiều cuộc kiểm sát trực tiếp có khi còn kéo dài, vận dụng căn cứ pháp luật có việc còn thiếu chính xác, xác định nguyên nhân và điều kiện thiếu cụ thể nên hiệu quả công tác kiểm sát còn hạn chế. Viện kiểm sát nhân dân các cấp thực hiện chưa hết các quyền và phương thức kiểm sát, còn nặng về kiểm sát trực tiếp, chưa tập trung lực lượng thực hiện kiểm sát các văn bản qui phạm pháp luật v.v...
Quá trình thực hiện chức năng kiểm sát và thực hành quyền công tố Nhà nước vẫn còn để xảy ra tình trạng vi phạm pháp luật trong việc bắt giữ, khám xét, tạm giam, truy tố, xét xử, để lọt tội phạm, thậm chí còn làm oan người vô tội. Tính chiến đấu và chủ động của Kiểm sát viên thực hành quyền công tố trong quá trình điều tra và xét xử tại Tòa nhiều trường hợp còn thụ động, chưa phát huy cao trách nhiệm.
Thông qua công tác kiểm sát, Viện kiểm sát nhân dân chưa có nhiều kiến nghị tầm vĩ mô để khắc phục những vi phạm pháp luật về trình tự và thủ tục tố tụng cũng như về việc vận dụng chính sách hình sự của các cơ quan điều tra và xét xử.
Công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án dân sự tuy đã được đổi mới nhưng chưa theo kịp với sự mở rộng phạm vi công tác và nhiều thẩm quyền mới được trao cho Viện kiểm sát nhân dân, nhất là những thẩm quyền thuộc các lĩnh vực pháp lý còn rất mới mẻ ở nước ta. Viện kiểm sát nhân dân mới kiểm sát việc xét xử dân sự, còn nhiều biện pháp kiểm sát khác chưa làm được như: kiểm sát việc hòa giải, việc đình chỉ các vụ việc. Việc thực hiện thẩm quyền kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh làm được còn quá ít so với tình hình vi phạm, trong khi đó kháng nghị giám đốc thẩm của Viện kiểm sát nhân dân tối cao lại làm tương đối nhiều, đòi hỏi phải tập trung giải quyết nên không thực hiện được việc hướng dẫn các Viện kiểm sát địa phương. Nhận thức về quyền tham gia của Viện Kiểm sát nhân dân vào việc giải quyết các vụ án dân sự khi xét thấy cần thiết cũng chưa rõ, dễ dẫn đến tình trạng có những vụ án dân sự cần có sự tham gia của Viện kiểm sát nhưng Viện kiểm sát đã không tham gia.
Công tác tổ chức và cán bộ chưa theo kịp với tình hình phát triển của hoạt động kiểm sát. Việc đào tạo lại các cán bộ đương chức chưa đáp ứng với yêu cầu đổi mới, chưa kịp thời trang bị những kiến thức mới về quản lý kinh tế, về hệ thống pháp luật mới v.v... Mặt bằng kiến thức của Kiểm sát viên các cấp theo tinh thần của Nghị quyết Trung ương 2 (khóa VII) chậm được triển khai nên các mô hình đào tạo và bồi dưỡng cán bộ chưa được qui hoạch tổng thể một cách đầy đủ và rõ ràng.
Nói chung, ngành Kiểm sát đang đứng trước yêu cầu đổi mới toàn diện về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn để đáp ứng đòi hỏi của tình hình mới. Sự thiếu phân định rành mạch giữa thanh tra kinh tế - xã hội với kiểm sát chung đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả của công tác kiểm sát hiện nay.
3- Vấn đề kiểm sát việc tuân theo pháp luật và thanh tra việc thực hiện pháp luật.
Trong hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân thì vấn đề lớn nhất hiện nay là sự phân định giữa chức năng kiểm sát chung với chức năng thanh tra kinh tế - xã hội của các tổ chức Thanh tra nhà nước.
Theo qui định của Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân thì chức năng của Viện Kiểm sát nhân dân các cấp là “kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức và mọi công dân”. Còn theo qui định của Pháp lệnh thanh tra thì các tổ chức Thanh tra nhà nước có chức năng “thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm”. Tuy nhiên trên thực tế, rất khó có thể phân biệt đâu là hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật và đâu là hoạt động thanh tra việc chấp hành chính sách pháp luật trong điều kiện cùng chung đối tượng. Vấn đề phân định phạm vi hoạt động của mỗi cơ quan này đã được đặt ra ngay từ khi xây dựng Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. Theo qui định của Luật này, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao sẽ cùng với Tổng Thanh tra nhà nước phân định phạm vi hoạt động giữa hai ngành Thanh tra và Kiểm sát. Sau đó, Tổng Thanh tra nhà nước và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã thống nhất ra một thông tư liên ngành. Mặc dù vậy, tinh thần của thông tư này chủ yếu dừng lại ở sự “chia việc”. Theo đó, đối với một đối tượng hoặc một vụ việc, nếu đã tiến hành thanh tra thì không tiến hành kiểm sát nữa và ngược lại. Suy cho cùng, đây mới chỉ là giải pháp mang tính tình thế và trên thực tế, sự chồng chéo giữa Thanh tra và Kiểm sát vẫn còn tồn tại.
Giữa hoạt động kiểm sát chung và hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội của Thanh tra nhà nước hiện nay có một đặc điểm giống nhau là cùng được tiến hành trên cơ sở kế hoạch đã được phê duyệt, nhưng trong thực tế vẫn có sự trùng lặp về nội dung. Chẳng hạn, cùng vấn đề chấp hành pháp luật về đất đai, năm 1994 Viện kiểm sát nhân dân đã triển khai một cuộc kiểm sát trong phạm vi cả nước, nhưng năm 1996, cũng về vấn đề đó, ngành Thanh tra lại tiến hành một cuộc thanh tra diện rộng về đất đai. Trong khi đó, giữa 2 ngành lại thiếu sự thông tin phối hợp, cho nên khi trùng chéo về nội dung thì kết quả kiểm sát hoặc thanh tra trước đó không được kế thừa và nghiên cứu sử dụng đầy đủ. Điều này dẫn đến tình trạng đối tượng thanh tra, kiểm sát phải giải trình nhiều lần về cùng một nội dung đối với các đoàn thanh tra và kiểm sát.
- Qua kết quả đợt điều tra, khảo sát về tình hình thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp do Thanh tra nhà nước, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam cùng với các cơ quan hữu quan tiến hành vào đầu năm 2001 cho thấy: sự trùng lặp về nội dung chủ yếu trong lĩnh vực thuế - tài chính (chiếm gần 30% trong tổng số các cuộc thanh tra, kiểm tra trùng lặp về nội dung). Chủ thể tiến hành các cuộc thanh tra, kiểm tra trùng lặp này là các cơ quan quản lý về tài chính, thuế, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra sở, Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm toán, Công an, Bảo hiểm... Qua cuộc khảo sát này, các doanh nghiệp cũng nhận xét: có 228/837 cuộc thanh tra, kiểm tra mà các cơ quan Thanh tra, Kiểm sát, Công an... không có sự phối hợp, đoàn sau không sử dụng kết luận của đoàn trước, gây phiền hà cho doanh nghiệp.
CHƯƠNG II
ĐỔI MỚI CƠ CHẾ THANH TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT
TRONG TỔNG THỂ CẢI CÁCH BỘ MÁY NHÀ NƯỚC
Mục I
HOÀN THIỆN PHƯƠNG THỨC VÀ CƠ CHẾ
GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI
I. BẢN CHẤT VÀ NỘI DUNG CỦA QUYỀN GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI
Bản chất quyền giám sát tối cao của Quốc hội là một bộ phận không thể tách rời của quyền lực nhà nuớc. Trong hệ thống các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật của nước ta, hoạt động giám sát của Quốc hội giữ một vai trò đặc biệt quan trọng.
Hiến pháp năm 1992 đã xác định “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”(33); “Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao”(34).
Quyền giám sát tối cao của Quốc hội thể hiện qua việc theo dõi, xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản do Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; xử lý những vi phạm Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội do những cơ quan nói trên gây ra, nhằm bảo đảm cho Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội được nghiêm chỉnh chấp hành.
1- Quyền giám sát tối cao của Quốc hội có các đặc trưng cơ bản sau đây:
- Giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát mang tính quyền lực nhà nước. Đặc trưng này chỉ rõ sự khác nhau giữa giám sát của Quốc hội với giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận.
Theo quy định tại Điều 9 - Hiến pháp năm 1992, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức các thành viên giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước. Giám sát này không mang tính quyền lực nhà nước, tức là không áp dụng các hình thức, cách thức và phương pháp mang tính quyền lực nhà nước mà mang tính nhân dân, dưới các hình thức theo dõi, phát hiện, nhận xét, phản biện và kiến nghị. Ngược lại, giám sát của Quốc hội là giám sát mang tính quyền lực nhà nước. Đây là một khâu, một yếu tố cấu thành quyền lực nhà nước, không tách rời với quyền lực nhà nước. Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”(35) và “nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”(36). Vì thế, thực hiện quyền giám sát tối cao chính là Quốc hội thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chính nhân dân giao cho.
- Quyền giám sát của Quốc hội là quyền giám sát tối cao. Hay nói cách khác, Quốc hội là cơ quan nhà nước duy nhất được nhân dân giao cho thực hiện quyền giám sát tối cao. Tính chất tối cao của quyền giám sát của Quốc hội bắt nguồn từ vị trí pháp lý tối cao của Quốc hội trong bộ máy nhà nước. “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”(37). Tuy nhiên, cần phải có quan niệm đúng đắn về tính chất tối cao của quyền giám sát của Quốc hội. Dựa vào Hiến pháp năm 1980, nhiều người cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao, có nghĩa là Quốc hội có toàn quyền, nắm toàn bộ quyền lực nhà nước. Từ đó, Quốc hội phân công cho Chính phủ, cho Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền lực về hành pháp và tư pháp. Với quan niệm này, quyền giám sát tối cao của Quốc hội là quyền giám sát đối với tất cả các hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, lực lượng vũ trang và mọi công dân nhằm bảo đảm cho Hiến pháp và luật được thực hiện thống nhất trong cả nước. Quan niệm này không phù hợp với Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Toà án nhân dân và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân ban hành sau Hiến pháp năm 1992. Bởi vì, Hiến pháp năm 1992 cũng như các đạo luật về tổ chức được xây dựng dựa trên nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có phân công và phối hợp trong việc thực hiện 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Lẫn lộn giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp có thể dẫn đến việc Quốc hội làm thay công tác thanh tra, kiểm tra của các cơ quan hành pháp hoặc công tác kiểm sát, giám đốc xét xử của các cơ quan Kiểm sát và Tòa án.
2- Quyền giám sát tối cao là quyền duy nhất thuộc về Quốc hội, tính tối cao của quyền đó thể hiện trên một số điểm cơ bản sau đây:
a) Đối tượng chịu sự giám sát tối cao:
Đối tượng chịu sự giám sát tối cao là Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
b) Nội dung của quyền giám sát tối cao:
b) Nội dung của quyền giám sát tối cao:
Một là, theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong các văn bản và trong hoạt động của Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Hai là, xử lý các hành vi vi phạm Hiến pháp và luật bằng các chế tài như bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ cao nhất trong bộ máy nhà nước, đình chỉ và bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật và ra các nghị quyết khi xét thấy cần thiết.
c) Phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội bao gồm:
- Quốc hội xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
- Các cá nhân đại biểu Quốc hội chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
- ủy ban thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực của Quốc hội giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội, giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân.
- Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát trong phạm vi quyền hạn, nhiệm vụ do luật định.
- Khi cần thiết, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội cử các thành viên của mình đến cơ quan, tổ chức hữu quan để điều tra, xem xét về vấn đề mà Hội đồng dân tộc và các ủy ban quan tâm.
Mặc dù là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp và quyền giám sát tối cao, nhưng trong hoạt động của mình, Quốc hội cũng phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật, bởi vì Quốc hội cũng là một cơ quan nhà nước nằm trong bộ máy nhà nước. Để đảm bảo tính khách quan trong hoạt động giám sát, Quốc hội phải căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của ủy ban thường vụ Quốc hội, lấy đó làm căn cứ, chuẩn mực để xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của một văn bản hoặc một hành vi nào đó của các cơ quan nhà nước chịu sự giám sát của Quốc hội. Trong trường hợp cần thiết, Quốc hội có thể chất vấn hoặc đi xem xét thực tế xem tình hình có đúng như các cơ quan nhà nước đã báo cáo không.
d) Hậu quả giám sát tối cao của Quốc hội:
- Đình chỉ, hủy bỏ những văn bản do các cơ quan nói trên ban hành trái Hiến pháp, luật, pháp lệnh và nghị quyết của Quốc hội hay ủy ban thường vụ Quốc hội.
- Bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ Chủ tịch nước, Phó chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Để bảo đảm cho những quyết định giám sát của mình được chấp hành nghiêm chỉnh, Quốc hội thực hiện những biện pháp như: ra nghị quyết buộc các cơ quan nhà nước phải chấp hành; bãi bỏ các văn bản do Chủ tịch nước, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ do Quốc hội bầu. Đồng thời, thông qua hoạt động giám sát, Quốc hội có điều kiện đánh giá đầy đủ hơn chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội, cũng như thấy được nhu cầu của cuộc sống, của các quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật hoặc bằng những quy phạm khác.
e) Phương pháp thực hiện quyền giám sát tối cao:
- Xem xét báo cáo của Chủ tịch nước, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
- Thực hiện quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội;
- Kiểm tra thực tế việc tuân theo Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết khi xét thấy cần thiết;
- Xem xét việc khiếu nại, tố cáo của công dân tại các kỳ họp Quốc hội.
Tóm lại, đối tượng chịu sự giám sát, nội dung, phương thức giám sát của Quốc hội như phân tích ở trên đều thể hiện rõ khái niệm quyền giám sát tối cao của Quốc hội, phù hợp với những quy định của pháp luật. Trong thực tiễn, không có sự trùng lặp, chồng chéo về đối tượng, nội dung cũng như phương pháp tiến hành giám sát của Quốc hội với chức năng giám sát, thanh tra, kiểm tra của các cơ quan khác.
II. Đổi mới phương thức hoạt động giám sát của Quốc hội
Theo quy định của Luật tổ chức Quốc hội, Quốc hội nước ta được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số.
Hiệu quả hoạt động của Quốc hội được thể hiện qua hiệu quả các kỳ họp của Quốc hội, hoạt động của ủy ban thường vụ Quốc hội, của Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội. Như vậy, phương thức hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua các kỳ họp Quốc hội; hoạt động của ủy ban thường vụ Quốc hội; hoạt động của Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội; hoạt động của các Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội.
Yêu cầu khách quan của hoạt động giám sát của một chủ thể quản lý là phải diễn ra thường xuyên, liên tục, xem xét và đưa ra các quyết định chính xác, kịp thời, trong khi đó, Quốc hội nước ta, theo thường lệ chỉ họp mỗi năm hai kỳ.
Kỳ họp Quốc hội là một hình thức thực hiện quyền giám sát quan trọng nhất của Quốc hội. Do đó, để đáp ứng được yêu cầu khách quan trong công tác giám sát, hàng năm Quốc hội phải quyết định chương trình, kế hoạch giám sát của mình (hiện nay chương trình, kế hoạch giám sát của Quốc hội do Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua). Vì các lý do sau: thứ nhất, việc quyết định các vấn đề mà Quốc hội cần tập trung hoạt động giám sát là vấn đề lớn, là sự thể hiện quyền lực của nhân dân trong công tác giám sát; thứ hai, công tác giám sát của Quốc hội có quan hệ chặt chẽ với công tác lập pháp, là một khâu không thể thiếu trong hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Chính vì vậy, kế hoạch giám sát của Quốc hội phải được các đại biểu Quốc hội biểu quyết thông qua. Đây cũng là sự thể hiện quyền lực của nhân dân trong hoạt động giám sát.
Để nâng cao hiệu quả giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, hoạt động giám sát của Quốc hội thông qua các phương pháp như: xét báo cáo của các cơ quan nhà nước; chất vấn; kiểm tra thực tế; thông qua giải quyết đơn thư và qua thông tin trên các phương tiện thông tin đại chúng.
Báo cáo là một hình thức cung cấp thông tin bằng văn bản của các cơ quan nhà nước với Quốc hội. Đây là những thông tin chính thức về tình hình hoạt động của các cơ quan nhà nước. Để đáp ứng yêu cầu có thông tin chính xác, đầy đủ và kịp thời về hoạt động của các cơ quan nhà nước, cần có quy định về chế độ báo cáo, hình thức, nội dung và trách nhiệm về mức độ chính xác của các thông tin trong báo cáo; có quy định về quy trình thẩm tra báo cáo
Chất vấn là một phương pháp giám sát rất quan trọng của Quốc hội. Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội đã có nhiều quy định rõ ràng và chặt chẽ về vấn đề này. Tuy nhiên, để nâng cao trách nhiệm và chất lượng nội dung chất vấn, trả lời chất vấn, cần qui định cụ thể về các hình thức chất vấn, loại vấn đề nào bắt buộc phải chất vấn và trả lời bằng văn bản; loại nào có thể chất vấn và trả lời trực tiếp; vấn đề nào có thể được đưa ra tranh luận, đối thoại công khai trước Quốc hội...
Về đổi mới hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội:
Theo quy định của Luật tổ chức Quốc hội, thẩm quyền giám sát của ủy ban thường vụ Quốc hội được quy định trong Luật khá chặt chẽ và rõ ràng. Nhưng ủy ban thường vụ Quốc hội cũng chưa có thẩm quyền quyết định tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động thực tiễn và trong các văn bản pháp quy của các cơ quan nhà nước ở Trung ương. Để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thời gian Quốc hội không họp, cần tăng thêm thẩm quyền cho ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội trong lĩnh vực giám sát.
Thực tiễn ở nước ta hiện nay, các văn bản pháp quy dưới luật do Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành đóng một vai trò rất quan trọng. Đây chính là những văn bản pháp quy đưa pháp luật vào thực tiễn đời sống xã hội. Do đó, cần có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp quy do các cơ quan nhà nước nói trên ban hành.
III. Một số biện pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội
Trước hết, cần phải khẳng định rằng, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là một yếu tố của cơ chế đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự pháp luật ở nước ta. Cơ chế đó bao gồm một hệ thống các yếu tố có tác động qua lại với nhau, bao gồm từ giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Mặt trận và các tổ chức thành viên, giám sát của nhân dân đến hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân, giám đốc xét xử của Tòa án, thanh tra của các cơ quan hành pháp. Hoạt động của các yếu tố cấu thành cơ chế đều có chung một mục đích là đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự pháp luật của Nhà nước. Vì vậy, nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của mỗi yếu tố không thể tách rời với nâng cao hiệu lực và hiệu quả của các yếu tố khác; không thể đề cao hoạt động của yếu tố này mà xem nhẹ hoạt động của yếu tố khác. Do vậy, xem xét đánh giá hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội không thể tách rời với cơ chế đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự pháp luật.
1- Thực hiện đúng phạm vi thẩm quyền.
Mặc dù các yếu tố tạo nên cơ chế đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự pháp luật giống nhau về mục đích, nhưng khác nhau về phạm vi thẩm quyền, về đối tượng tác động cũng như phương thức, phương pháp và hậu quả pháp lý. Do đó, muốn nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của mỗi yếu tố, điều cơ bản là thực hiện đúng phạm vi thẩm quyền theo luật định. Đối với hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, theo Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội quy định như đã đề cập ở các phần trên thì phạm vi thẩm quyền giám sát của Quốc hội bao gồm hai nội dung cơ bản:
- Giám sát tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Nếu qua giám sát phát hiện các văn bản này trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết thì bãi bỏ.
- Giám sát hoạt động của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Qua giám sát, Quốc hội có thể miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị của người có thẩm quyền về việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức các chức vụ.
Giữ đúng phạm vi giám sát tối cao theo hai nội dung trên chẳng những không lấn sân hoặc làm thay thế các yếu tố khác của cơ chế, mà điều quan trọng là giữ đúng vị trí của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, phù hợp với tổ chức và cách thức hoạt động của Quốc hội hiện nay. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội không thể vượt ra ngoài thẩm quyền nói trên để vươn tới đảm đương các hoạt động kiểm sát, giám đốc của các cơ quan tư pháp; thanh tra của các cơ quan hành pháp và mong muốn sử dụng các chế tài trực tiếp, cụ thể như các cơ quan nhà nước khác. Vì vậy, làm đúng, làm đủ phạm vi thẩm quyền do Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội quy định là phương thức trước tiên để nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội.
Cũng cần phải nói thêm rằng, trong mối quan hệ với nhiệm vụ và quyền hạn hàng đầu của Quốc hội là lập pháp thì hoạt động giám sát tối cao có mối quan hệ tác động qua lại rất mật thiết. Có thể nói, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội có tác dụng trực tiếp đến hoạt động lập pháp. Bởi vì, qua hoạt động giám sát tối cao mà kiểm nghiệm, đánh giá, bổ sung, hoàn thiện hoạt động lập pháp. Vì thế, để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, cần đặc biệt coi trọng việc giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản do chính các cơ quan và cá nhân có vị trí pháp lý cao nhất trong bộ máy nhà nước ban hành. Qua hoạt động giám sát này làm giàu thêm năng lực thực tiễn, bổ sung cho hoạt động lập pháp.
Thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội được Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội giao cho các đại biểu Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Vì vậy, nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội thực chất là nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của các đại biểu Quốc hội, của Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội.
Theo Hiến pháp cũng như Luật tổ chức Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát trong phạm vi thẩm quyền do luật quy định, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao cũng theo hai nội dung:
- Giám sát tính hợp hiến và hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao về lĩnh vực mà mình được phân công. Ví dụ: ủy ban pháp luật của Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với các văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao về tổ chức bộ máy nhà nước, về hình sự, dân sự, hành chính; giám sát việc ban hành nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, các văn bản của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn việc áp dụng luật trong hoạt động kiểm sát, xét xử. Nội dung giám sát này nhằm đảm bảo cho các văn bản được ban hành đúng Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và ủy ban thường vụ Quốc hội.
- Giám sát các hoạt động của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong lĩnh vực mình được phân công. Ví dụ: Hội đồng dân tộc giám sát các hoạt động của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong lĩnh vực dân tộc (chương trình kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội miền núi, vùng có đồng bào dân tộc thiểu số và việc thực hiện ngân sách trong lĩnh vực này).
Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội là ra các kiến nghị về những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của mình. Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm nghiên cứu và trả lời các kiến nghị đó.
Như vậy, nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội theo hai nội dung trên có ý nghĩa quyết định trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội nói chung.
2- Lựa chọn phương thức giám sát thích hợp.
Nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội còn phụ thuộc vào việc lựa chọn phương thức, phương pháp giám sát thích hợp. Hiến pháp cũng như Luật tổ chức Quốc hội chỉ đề cập đến một số phương thức và phương pháp cơ bản như chất vấn, nghe báo cáo, nghiên cứu, xem xét. Trong đó luật quy định: “Khi cần thiết, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội cử các thành viên của mình đến cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét về vấn đề mà Hội đồng hoặc ủy ban quan tâm”(38). Theo quy định này, việc thực hiện quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội có thể tiến hành đối với một số rất ít vụ việc thuộc thẩm quyền của mình, mà chính mình và xã hội đang quan tâm bằng việc thành lập đoàn đến cơ quan, tổ chức để điều tra, xem xét vụ việc hay vấn đề quan tâm đó. Như vậy, việc thành lập các đoàn giám sát về các cơ quan, các địa phương không phải là phương thức chủ yếu. Nó chỉ được thực hiện như luật quy định là khi cần thiết nảy sinh vấn đề quan tâm.
Với tính chất giám sát tối cao, các hình thức, phương thức thực hiện quyền giám sát cũng phải được xác định tương xứng. Hình thức, phương thức và phương pháp giám sát không phù hợp với tính chất, nội dung của quyền giám sát tối cao như luật quy định chắc chắn hiệu lực và hiệu quả giám sát không cao. Tính chất của giám sát tối cao là hình thức, phương thức và phương pháp giám sát phải được xác định ở tầm vĩ mô, phù hợp vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Việc tìm kiếm các hình thức, phương thức, phương pháp giám sát mới nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội cần được xác định theo tư duy đó.
3- Các điều kiện cơ bản để nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội.
Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là một yếu tố trong cơ chế đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự pháp luật. Vì vậy, tăng cường hiệu lực và hiệu quả của hoạt động này phải được tiến hành một cách đồng bộ giữa các yếu tố của cơ chế đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự pháp luật.
Để đảm bảo thực hiện đúng chức năng và quyền giám sát tối cao, Quốc hội cần phải có các điều kiện cơ bản là:
- Có một số lượng đại biểu Quốc hội và chuyên viên giúp việc đủ đảm bảo cho hoạt động giám sát của mình. Những đại biểu và chuyên viên giúp việc phải là những người có phẩm chất đạo đức tốt, có trình độ văn hóa, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, kinh nghiệm và sức khỏe, đáp ứng được yêu cầu của công tác giám sát. Đó là yêu cầu có ý nghĩa quan trọng, vì đại biểu Quốc hội là người trực tiếp đại diện cho quyền lợi của nhân dân, tham gia vào việc quyết định những vấn đề quan trọng của Nhà nước.
- Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội (kể cả cơ quan giúp việc) phải được tổ chức chặt chẽ, khoa học, có sự phân định thẩm quyền, chức năng và nhiệm vụ cụ thể cho từng đại biểu Quốc hội; trong thực hiện nhiệm vụ giám sát, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội phải tuân theo những nguyên tắc nhất định, có cơ chế hoạt động giữa các cơ quan đó khi thực thi công vụ.
- Quốc hội cần phải tăng số lần họp trong một năm và thời gian của mỗi kỳ họp cũng phải kéo dài hơn, nhằm giải quyết kịp thời những vấn đề mới phát sinh, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của công cuộc đổi mới.
- Để bảo đảm thực thi nhiệm vụ và quyền hạn của mình, Quốc hội phải có kế hoạch đảm bảo đủ điều kiện về tài chính, vật chất và phương tiện làm việc như: kinh phí cho các hoạt động, trụ sở làm việc, phương tiện thông tin, phương tiện giao thông
Tất cả những nội dung trên có quan hệ chặt chẽ với nhau và phải được giải quyết một cách đồng bộ.
Mục II
ĐIỀU CHỈNH CHỨC NĂNG CỦA
VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN VÀ MỞ RỘNG
THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TOÀ HÀNH CHÍNH
I. VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN THỰC HIỆN TỐT CHỨC NĂNG CÔNG TỐ VÀ KIỂM SÁT HOẠT ĐỘNG TƯ PHÁP
1- Kiểmsát việc tuân theo pháp luật và thanh tra việc thực hiện pháp luật.
Viện kiểm sát nhân dân là một trong các cơ quan có vị trí, vai trò, chức năng quan trọng trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát, có mối quan hệ gắn bó mật thiết với các cơ quan chức năng khác. Vì vậy, việc nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát đặt ra vấn đề phải đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra và Viện kiểm sát nhân dân. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân có nhiều nội dung như xác định vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, phạm vi, phương thức hoạt động, cán bộ... Song, hiện nay vấn đề lớn nhất đặt ra phải giải quyết là điều chỉnh chức năng để khắc phục tình trạng chồng chéo với chức năng của Thanh tra nhà nước và các cơ quan khác.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan được tổ chức tập trung, thống nhất từ Trung ương đến địa phương; độc lập với các cơ quan hành chính và cơ quan khác. Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hiện quyền công tố nhà nước và kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức và công dân. Thể hiện thông qua các hoạt động:
- Kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với các văn bản pháp quy của các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ và cơ quan chính quyền địa phương; kiểm sát việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước nói trên, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân (hoạt động này thường gọi là kiểm sát chung).
- Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra; việc xét xử của Toà án nhân dân; việc thi hành án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án; việc giam giữ và cải tạo.
- Điều tra tội phạm trong những trường hợp do pháp luật tố tụng hình sự quy định.
Theo quy định của Pháp lệnh thanh tra năm 1990, các tổ chức Thanh tra nhà nước có chức năng thanh tra việc thực hiện pháp luật đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Hiện nay, trong thực tiễn hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trùng lặp với chức năng của Chính phủ, mà trực tiếp là hoạt động của các tổ chức Thanh tra nhà nước. Việc giám sát tuân theo pháp luật đối với các văn bản pháp quy cũng chồng chéo với chức năng của Chính phủ đang do Bộ Tư pháp và một số cơ quan khác đảm nhiệm.
Do đó, vấn đề phân định chức năng, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân đã được đặt ra ngay từ khi xây dựng Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. Theo qui định của Luật này, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao sẽ cùng với Tổng Thanh tra nhà nước trao đổi, thống nhất phân định phạm vi hoạt động giữa hai ngành Thanh tra và Kiểm sát. Năm 1993, Tổng Thanh tra nhà nước và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã thống nhất ra thông tư liên ngành về sự phối hợp trong hoạt động thanh tra và kiểm sát. Nội dung của thông tư này không giải quyết được vấn đề cơ bản về phân định lại chức năng của hai ngành, mà chỉ dừng lại ở sự “phân chia việc” một cách cơ học giữa hai ngành, hạn chế phần nào sự phiền hà cho đối tượng thanh tra, kiểm sát. Theo thông tư trên, một đối tượng hoặc một vụ việc, nếu đã tiến hành thanh tra, thì không tiến hành kiểm sát nữa và ngược lại. Đây mới chỉ là giải pháp mang tính tình thế, trên thực tế, sự chồng chéo giữa Thanh tra và Kiểm sát vẫn còn tồn tại.
Để khắc phục tình trạng trùng lặp, chồng lấn trên, phải đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân và của Thanh tra nhà nước. Việc đổi mới không phải là tăng cường biên chế cho các cơ quan Thanh tra hay Viện kiểm sát, mà là việc phân công lại chức năng, nhiệm vụ của hai ngành một cách khoa học, hợp lý. Đổi mới là phải làm cho tổ chức, bộ máy của hai ngành tinh gọn, năng động, hoạt động có hiệu quả hơn; tiết kiệm chi ngân sách nhà nước, nhưng hiệu quả công việc lại cao hơn; kịp thời phát hiện và xử lý những vi phạm pháp luật, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.
2- Phương hướng khắc phục sự trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân và Thanh tra nhà nước:
Như phân tích ở trên, để khắc phục sự chồng lấn, trùng lặp trong công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm sát việc thi hành pháp luật giữa Viện kiểm sát nhân dân và Thanh tra nhà nước, cần xác định lại chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân.
- Về chức năng, nhiệm vụ: Chức năng, nhiệm vụ chủ yếu của Viện kiểm sát nhân dân tập trung vào kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hoạt động tư pháp như: kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật trong hoạt động điều tra, xét xử, giam giữ, khám xét, cải tạo phạm nhân và giữ quyền công tố nhà nước.
- Về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân: Cơ bản giữ nguyên tổ chức bộ máy và hoạt động như hiện nay. Tuy nhiên, tổ chức bộ máy cần được sắp xếp lại cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
- Về cơ chế hoạt động: Hoạt động kiểm sát trong lĩnh vực tư pháp theo những quy định của luật tố tụng hình sự và các luật về tố tụng khác.
- Về đào tạo cán bộ: Cần đổi mới chương trình đào tạo Kiểm sát viên theo hướng đào tạo nghề nghiệp.
- Nghiên cứu sửa đổi Pháp lệnh về Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân và Pháp lệnh về Kiểm sát viên Viện kiểm sát quân sự.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân như trên, phù hợp với nguyên tắc của việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là tập trung, nhưng có sự phân công, phân cấp rành mạch giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát và quyền công tố nhà nước đều nằm trong phạm vi quyền tư pháp.
Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các hoạt động hành pháp (chức năng kiểm sát chung), nên chuyển sang cho Thanh tra nhà nước và những cơ quan khác của Chính phủ đảm nhận. Trong thực tế, chức năng kiểm sát hành vi đã là một phần của chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra nhà nước; còn chức năng kiểm sát văn bản chính là một trong những nội dung quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp. Việc điều chỉnh như trên, vừa đảm bảo được tính khoa học, lại vừa đảm bảo tính thực tiễn, phù hợp với yêu cầu cải cánh bộ máy nhà nước ta, theo tinh thần các nghị quyết của Đảng về đổi mới, hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Việc điều chỉnh như trên, sẽ giảm bớt được sự cồng kềnh, nặng nề của bộ máy nhà nước; giảm bớt được biên chế; tiết kiệm chi ngân sách cho hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm sát; đảm bảo được tính năng động của hoạt động thanh tra, kiểm tra, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong công cuộc đổi mới.
II. ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA CƠ CHẾ TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH CÁC QUYẾT ĐỊNH CỦA CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
Ngày 28 tháng 9 năm 1995, Quốc hội khoá IX kỳ họp thứ 9 đã quyết định thành lập cơ quan xét xử hành chính như một bộ phận của Toà án nhân dân và ngày 21 tháng 5 năm 1996, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành (sau đó được sửa đổi, bổ sung ngày 25 tháng 12 năm 1998). Sự ra đời của cơ quan xét xử hành chính đánh dấu một bước phát triển mới trong thiết chế bảo đảm quyền dân chủ của người dân, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ, tránh được sự xâm phạm từ phía các cơ quan nhà nước.
Qua 5 năm hoạt động, việc xét xử hành chính đã bước đầu phát huy tác dụng trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính và góp phần vào việc kiểm tra tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước và các cán bộ, công chức nhà nước. Tuy nhiên, so với yêu cầu của tình hình và sự mong đợi của nhân dân thì những kết quả đạt được còn hết sức hạn chế. Số lượng vụ việc xét xử còn rất nhỏ trong tổng số các khiếu kiện hành chính, việc xét xử hành chính còn gặp nhiều khó khăn, các Toà án còn khá lúng túng trong quá trình thụ lý và xét xử. Tất cả những bất cập đó cần được nghiên cứu và có sự đổi mới kịp thời, nhằm phát huy hết ý nghĩa của sự ra đời và hoạt động của cơ quan tài phán hành chính. Ở đây muốn bàn đến hoạt động tài phán hành chính và hoạt động xét xử hành chính như một cơ chế kiểm tra, giám sát trong tổng thể các yếu tố kiểm tra, giám sát của Nhà nước đối với hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước và tìm hiểu những bất cập hiện nay để đề ra các giải pháp khắc phục tình trạng đó.
Qua thực tế hoạt động của các Toà án có thể thấy rõ, một trong những nguyên nhân quan trọng của tình trạng cơ quan xét xử hành chính hoạt động kém hiệu quả là do thẩm quyền của Toà án trong việc xét xử các vụ án hành chính cònhạn chế. Theo qui định của pháp luật hiện hành thì Toà án có thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính trong các lĩnh vực sau đây:
- Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng hoặc thi hành biện pháp xử lý hành chính với một trong các hình thức: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính;
- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc trưng dụng, trưng mua, tịch thu tài sản;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu thuế, truy thu thuế;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu phí, lệ phí;
- Các khiếu kiện khác theo qui định của pháp luật .
Có thể thấy rằng, quản lý hành chính nhà nước hết sức đa dạng, bao gồm nhiều lĩnh vực. Việc qui định thẩm quyền xét xử của Toà án trong những lĩnh vực kể trên còn rất hạn chế và đó là nguyên nhân của tình trạng các khiếu nại hành chính thì rất nhiều, trong khi đó những khiếu kiện có thể được xét xử tại Tòa án thì lại rất ít.
Cũng theo qui định của pháp luật hiện hành thì Toà án chỉ có thẩm quyền xét xử các khiếu kiện đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính.
Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo qui định của pháp luật.
Từ những qui định trên đây của pháp luật có thể thấy, phạm vi thẩm quyền xét xử của Toà án chỉ đối với những quyết định hành chính có tính chất cá biệt, còn những văn bản có tính chất pháp qui thì Toà án không có thẩm quyền giải quyết. Trên thực tế, văn bản pháp qui cũng tác động đến quyền, lợi ích của người dân và không ít trường hợp, các văn bản này không bảo đảm tính hợp pháp, gây thiệt hại đến công dân khi nó được áp dụng cho những trường hợp cụ thể. Việc xem xét tính hợp pháp của các văn bản này và hủy bỏ hay sửa đổi nó sẽ có tác dụng rất lớn ngăn chặn những thiệt thòi cho công dân. Mặt khác, trên thực tế hiện nay chưa có một cơ chế hữu hiệu để giám sát tính hợp pháp trong việc ban hành các văn bản qui phạm pháp luật từ cấp Bộ trở xuống. Mới đây, trong quá trình nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, nhiều ý kiến đề nghị bỏ chức năng kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát nhân dân các cấp. Chính vì vậy, việc giao cho Toà án thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp của các văn bản pháp qui là hoàn toàn phù hợp. Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới cho thấy rõ vấn đề này.
Về mặt tổ chức, việc thiết lập cơ quan xét xử hành chính trong Toà án nhân dân như một phân toà và việc qui định thủ tục tố tụng hành chính tương tự như thủ tục dân sự là hoàn toàn không thích hợp. Nét đặc thù cơ bản của xét xử hành chính là ở chỗ đối tượng xét xử chính là các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước, những người đại diện cho quyền lực công thuộc quyền hành pháp. Cho nên, việc giao cho Toà án nhân dân xét xử hành chính làm lẫn lộn giữa chức năng thực hiện quyền hành pháp và chức năng thực hiện quyền tư pháp. Điều đó làm giảm hiệu quả hoạt động của cơ quan tài phán hành chính, và trên thực tế Toà án sẽ gặp rất nhiều khó khăn khi tiến hành xét xử một vụ án hành chính. Mặt khác, với một số lượng Thẩm phán ít ỏi, trình độ năng lực chuyên môn lại hạn chế như hiện nay, hoạt động xét xử hành chính kém hiệu quả là điều không thể tránh khỏi.
Từ sự phân tích trên đây, để nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan tài phán hành chính, đặc biệt là hiệu quả giám sát, kiểm tra tính hợp pháp của hoạt động ban hành văn bản của cơ quan quản lý nhà nước, phạm vi thẩm quyền cũng như tổ chức và hoạt động cần có sự sửa đổi, bổ sung cho thích hợp như sau:
Một là, mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đến tất cả các lĩnh vực quản lý hành chính của Nhà nước;
Hai là, Toà án có thẩm quyền phán quyết về tính hợp pháp của các văn bản qui phạm pháp luật từ cấp bộ trở xuống ban hành;
Ba là, xây dựng một hệ thống Toà án hành chính độc lập với hệ thống Toà án nhân dân hiện nay (có thể trực thuộc Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ) với đội ngũ Thẩm phán am hiểu về hoạt động quản lý nhà nước trong các lĩnh vực; đồng thời sửa đổi, bổ sung những qui định của pháp luật về tố tụng hành chính với việc đưa ra những nguyên tắc xét xử phù hợp với những đặc thù của tài phán hành chính và phù hợp với tình hình thực tế của nền hành chính nước ta trong quá trình cải cách. PHẦN THỨ HAI
NHẬN XÉT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CÁC CƠ QUAN CÓ CHỨC NĂNG THANH TRA,KIỂM TRA, GIÁM SÁT
Ở các nước trên thế giới, cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát được tổ chức rất đa dạng và phong phú với nhiệm vụ, quyền hạn, phạm vi hoạt động khác nhau, đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra, giám sát không giống nhau. Căn cứ vào đặc điểm cơ bản về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, có thể phân chia các cơ quan này thành những loại cơ bản, chủ yếu sau đây:
- Cơ quan Thanh tra, kiểm tra, giám sát.
- Cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát (chức năng phái sinh).
Thứ nhất, các cơ quan Thanh tra, kiểm tra, giám sát bao gồm: Quốc hội và các cơ quan chức năng thuộc Quốc hội; cơ quan Thanh tra, giám sát hành chính; cơ quan Kiểm toán (thuộc Chính phủ); cơ quan Thanh tra chuyên ngành. Các cơ quan này đều có chức năng cơ bản là giám sát, thanh tra, kiểm tra.
Thứ hai, các cơ quan có chức năng kiểm tra, thanh tra, giám sát bao gồm: Cơ quan Công tố, Toà án, Điều tra và một số cơ quan khác. Những cơ quan này có chung đặc điểm là có nhiều chức năng và thanh tra, kiểm tra, giám sát không phải là chức năng chính. Chức năng này phái sinh từ việc thực hiện chức năng cơ bản khác, hoặc các cơ quan này có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với một số đối tượng nhất định, nội dung nhất định và đó cũng không phải là chức năng trọng tâm, chủ yếu.
1- Về giám sát của Quốc hội:
Việc giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua hoạt động của Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội, các cơ quan chức năng của Quốc hội (thanh tra, kiểm toán - đối với một số nước) và hoạt động của các đại biểu Quốc hội.
a) Đối tượng và nội dung giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội: Hoạt động giám sát của Quốc hội là sự kiểm soát, giám sát của cơ quan quyền lực (đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân) đối với toàn bộ hoạt động của các cơ quan nhà nước. Quốc hội giám sát tất cả hoạt động của các cơ quan công quyền (hành pháp và tư pháp) nhằm bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và tuyệt đối. Cụ thể là giám sát việc xét xử của Toà án các cấp, hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ.
Khi thực hiện việc giám sát đối với hoạt động xét xử, Quốc hội xem xét, đánh giá việc áp dụng các quy định pháp luật trong việc xét xử và chấp hành pháp luật của Toà án nhằm bảo đảm tính công bằng và nghiêm minh. Quốc hội không can thiệp trực tiếp vào việc xét xử của Toà án, không có quyền xét xử lại, huỷ bỏ hay đình chỉ bản án của Toà án. Trong trường hợp phát hiện có vi phạm pháp luật trong việc xét xử, Quốc hội (hoặc Thanh tra Quốc hội) yêu cầu Toà án có thẩm quyền xem xét lại hoặc phát hiện thấy Thẩm phán vì động cơ cá nhân mà thiếu vô tư, khách quan trong xét xử thì yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý đối với Thẩm phán đó.
Trong giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp, Quốc hội kiểm soát việc thực hiện chính sách và hoạt động quản lý của Chính phủ, các cơ quan hành chính nhằm đáp ứng tốt nhất yêu cầu của Quốc hội. Hoạt động duy trì sự kiểm soát của Quốc hội đối với cơ quan hành pháp trước hết là việc thiết lập bộ máy hành chính (Chính phủ) phù hợp với ý chí của Quốc hội. Chính phủ phải có cơ cấu hợp lý và có những cá nhân đủ năng lực quản lý, điều hành đất nước. Quốc hội còn có quyền huỷ bỏ, sửa đổi các quyết định của Chính phủ; giám sát, kiểm soát các hoạt động của Chính phủ; bãi nhiệm các thành viên của Chính phủ, biểu quyết sự bất tín nhiệm hoặc giải tán Chính phủ.
b) Các hình thức thực hiện quyền giám sát của Quốc hội:
- Xem xét các báo cáo của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao (đối với các nước xã hội chủ nghĩa).
- Giám sát các văn bản do Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành.
- Chất vấn Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
- Thành lập các đoàn giám sát hoặc Uỷ ban để điều tra làm rõ một số việc làm của Chính phủ, thành viên của Chính phủ hoặc các đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội.
Ngoài ra, Quốc hội còn thực hiện quyền giám sát thông qua một số hoạt động khác.
- Xem xét, giải quyết các khiếu kiện của công dân; điều tra, thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của công chức nhà nước (thông qua hoạt động của cơ quan Thanh tra Quốc hội - đối với một số nước trên thế giới).
- Kiểm tra, kiểm toán hoạt động chi tiêu, sử dụng ngân sách nhà nước của Chính phủ và các cơ quan khác (thông qua hoạt động của cơ quan Kiểm toán của Quốc hội).
Kiểm toán là một trong những công cụ giám sát quan trọng của Quốc hội, có hiệu quả hơn so với hình thức chất vấn và sử dụng công luận. Thông qua việc kiểm tra, kiểm soát việc sử dụng chi tiêu ngân sách của Chính phủ và các cơ quan nhà nước, Quốc hội thật sự phát huy vai trò tích cực trong việc giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Thanh tra Quốc hội là một phần giám sát của Quốc hội. Thanh tra Quốc hội giám sát việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, Toà án hành chính và các Toà án khác. Có quyền điều tra, thanh tra, làm rõ việc thực thi chức trách, nhiệm vụ của các công chức nhà nước thông qua việc khiếu nại, tố cáo của công dân.
Như vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội là giám sát của cơ quan quyền lực, chủ yếu tập trung vào người đứng đầu Chính phủ, Toà án hành chính và các Toà án khác. Trong trường hợp cần thiết cử đoàn giám sát hoặc thông qua hoạt động của Kiểm toán, Thanh tra Quốc hội để làm rõ việc làm của các đối tượng chịu sự giám sát. Tuy nhiên, hiện nay mô hình Thanh tra Quốc hội chỉ tồn tại ở các nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ.
2- Hoạt động của các cơ quan Thanh tra, kiểm tra, giám sát thuộc Chính phủ:
Chính phủ là thực thể chiếm vị trí quan trọng nhất của bộ máy nhà nước, là cơ quan chấp hành và hành chính cao nhất, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, các nghị quyết, văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành; chịu sự kiểm tra, giám sát của Quốc hội; có quyền ban hành các văn bản để thực hiện luật.
Chính phủ không những tổ chức điều hành toàn bộ hoạt động của bộ máy hành chính mà còn quản lý các hoạt động của tổ chức, cá nhân trong xã hội. Vì vậy, nội dung, đối tượng quản lý rất lớn. Chính phủ có hàng loạt những cơ quan nhằm tổ chức thực hiện hoạt động quản lý điều hành và kiểm tra, thanh tra, giám sát. Những cơ quan Thanh tra, kiểm tra, giám sát thuộc Chính phủ bao gồm: Cơ quan Thanh tra, giám sát hành chính, cơ quan Kiểm toán, cơ quan Thanh tra chuyên ngành (tuy nhiên đây là những cơ quan tiêu biểu tồn tại ở nhiều nước trên thế giới, nhưng không phải nước nào cũng có đầy đủ các cơ quan này). Các cơ quan này đều có chung mục đích là giúp Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ thực hiện việc kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hành chính sách, pháp luật đối với cơ quan hành chính nhà nước, công chức hành chính nhà nước và các đối tượng chịu sự quản lý của Chính phủ.
Cơ quan Thanh tra, giám sát hành chính: Có chức năng, nhiệm vụ chung giám sát việc chấp hành pháp luật đối với các cơ quan hành chính nhà nước, công chức hành chính nhà nước; kiểm tra, thanh tra làm rõ những sai phạm thuộc phạm vi, chức trách, nhiệm vụ của các cơ quan, công chức hành chính nhà nước; tiếp nhận, xem xét, giải quyết các khiếu nại, tố cáo đối với những hành vi vi phạm pháp luật của công chức hành chính. Thông qua hoạt động của mình giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nắm được tình hình chấp hành pháp luật, chủ trương, chính sách; phát hiện những sơ hở, yếu kém, tình trạng tham nhũng, tiêu cực trong bộ máy nhà nước để từ đó có kiến nghị sửa chữa, khắc phục.
Hoạt động của cơ quan Thanh tra, giám sát hành chính trọng tâm chủ yếu hướng vào kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của công chức hành chính, xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với công chức hành chính. Vì vậy, tổ chức của các cơ quan Thanh tra, giám sát hành chính có tính chất độc lập tương đối và không bị sự chi phối bởi các cơ quan chịu sự giám sát.
Hoạt động của các cơ quan Thanh tra chuyên ngành (thanh tra về chuyên môn, kỹ thuật...) tập trung vào kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật, các quy định về chuyên môn, nghiệp vụ, những yêu cầu cụ thể của ngành, lĩnh vực đối với những cơ quan, tổ chức, cá nhân (là đối tượng chịu sự quản lý nhà nước của bộ, ngành, chủ yếu là các cá nhân và pháp nhân). Do đó, Thanh tra chuyên ngành gắn liền với hoạt động quản lý của các bộ, ngành. Vì vậy, về mặt tổ chức, Thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, ngành quản lý, có vị trí độc lập tương đối với đối tượng chịu sự kiểm tra, giám sát.
Khác với thanh tra và kiểm toán của Quốc hội, Thanh tra chuyên ngành có quyền hạn lớn và mạnh mẽ. Ngoài việc đưa ra các kết luận, kiến nghị, nó có quyền xử lý ngay đối với những hành vi vi phạm (như đình chỉ, chấm dứt các hành vi vi phạm, buộc bồi thường thiệt hại, phạt tiền, tịch thu các tang vật, phương tiện vi phạm, thu hồi các giấy phép hành nghề...).
Đối với hành vi vi phạm của công chức hành chính, sau khi xem xét, cơ quan giám sát hành chính có quyền đưa ra các kết luận, kiến nghị để cơ quan có thẩm quyền xử lý. Có quyền đưa ra quyết định hình thức xử lý kỷ luật ở mức độ nhất định (cơ quan Thanh tra, giám sát hành chính Trung Quốc), hoặc có quyền điều tra, ra quyết định khởi tố vụ việc nếu có dấu hiệu tội phạm, giải quyết các tố cáo về hành vi tham nhũng của công chức hành chính nhà nước (như cơ quan Giám sát hành chính Ai Cập).
Cơ quan Thanh tra, giám sát hành chính thường được tổ chức gọn nhẹ, có thể được thành lập ở cấp trung ương hay khu vực. Cán bộ là người có năng lực, trình độ và có kiến thức sâu rộng về quản lý.
Cơ quan Thanh tra chuyên ngành ở các nước được tổ chức đa dạng, phức tạp về cơ cấu cũng như biên chế, số lượng. Nó được thành lập trong từng bộ, ngành hoặc ở một số bộ, ngành. Hầu hết mỗi bộ, ngành đều có một cơ quan Thanh tra chuyên ngành. Một số ngành, lĩnh vực có quan hệ mật thiết với nhau thường lập một cơ quan Thanh tra chuyên ngành. Mỗi thanh tra chuyên ngành được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật độc lập, riêng rẽ. Không có một văn bản pháp luật điều chỉnh chung cho các thanh tra chuyên ngành. Hoạt động của nó cũng rất đa dạng, nặng về xem xét, kiểm tra chuyên môn nghiệp vụ, kỹ thuật. Trình tự, thủ tục tiến hành gọn nhẹ, linh hoạt, phù hợp với yêu cầu quản lý. Khi xem xét, giải quyết các vụ việc phức tạp có liên quan đến những kiến thức chuyên ngành sâu và hẹp, Thanh tra chuyên ngành có thể sử dụng hoặc trưng cầu những cán bộ quản lý, những nhà khoa học, chuyên gia giỏi để tham gia, vì vậy nó có đội ngũ Thanh tra viên kiêm nhiệm, cộng tác viên rất lớn.
Có thể nói, việc hình thành các cơ quan Thanh tra chuyên ngành là yêu cầu tất yếu khách quan trong hoạt động quản lý. Do đó, hầu hết các nước trên thế giới đều có Thanh tra chuyên ngành và nó được tổ chức rất qui mô, ngày càng phát triển. Cơ quan Thanh tra, giám sát hành chính là mô hình không mang tính phổ biến, hiện nay chỉ có một ở một số nước như Trung Quốc, Lào, Ai Cập.
Hoạt động của cơ quan Kiểm toán (thuộc Chính phủ) nhằm kiểm tra, kiểm soát hoạt động thu, chi của các cơ quan hành chính, các tổ chức, cá nhân sử dụng ngân sách nhà nước, nhằm bảo đảm đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. Cơ quan Kiểm toán có một số quyền hạn nhất định để thực thi chức trách, nhiệm vụ được giao, độc lập với các đối tượng chịu sự kiểm toán. So với cơ quan Kiểm toán của Quốc hội, đối tượng chịu sự kiểm soát của cơ quan Kiểm toán của Chính phủ hẹp hơn. Cơ quan Kiểm toán của Quốc hội được quyền kiểm tra tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân có sử dụng ngân sách nhà nước. Còn cơ quan Kiểm toán thuộc Chính phủ chỉ có quyền kiểm toán các cơ quan hành chính nhà nước, một số cơ quan, tổ chức, cá nhân có sử dụng ngân sách nhà nước liên quan đến kinh phí của Chính phủ.
Hoạt động của cơ quan Kiểm toán thuộc Quốc hội mang tính chất giám sát của cơ quan quyền lực, chủ yếu xem xét, kết luận về hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước, có các kiến nghị mang tính vĩ mô xử lý, khắc phục sai phạm, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách. Còn đối với hoạt động kiểm toán thuộc Chính phủ chủ yếu xét, kiểm tra, kiểm toán tại chỗ để ra các kết luận, kiến nghị xử lý cụ thể, có quyền xử lý (phong toả tài khoản, xử phạt, tạm đình chỉ công tác của những công chức có hành vi vi phạm hoặc cản trở hoạt động của cơ quan Kiểm toán). Mặc dù có những điểm khác nhau song về phương thức, trình tự hoạt động của các cơ quan Kiểm toán cơ bản giống nhau, không phân biệt nó thuộc Quốc hội hay thuộc Chính phủ.
3- Hoạt động giám sát của Toà án và các cơ quan Tư pháp:
- Cơ quan Tư pháp: Theo quan điểm của các nước thuộc thuyết tam quyền phân lập thì cơ quan Tư pháp là hệ thống các cơ quan xét xử, bao gồm Toà án Hiến pháp, Toà án hành chính, lao động, kinh tế, tư pháp và một số Toà án chuyên biệt khác. Còn một số nước khác cho rằng cơ quan Tư pháp hay quyền tư pháp, hoạt động tư pháp bao gồm hoạt động của các Toà án, cơ quan Công tố, cơ quan Điều tra và một số cơ quan có chức năng tư pháp khác (Hải quan, Kiểm lâm, Tư pháp). Với chức năng, nhiệm vụ cụ thể khác nhau, các cơ quan này về cơ bản chúng có chung nhiệm vụ là điều tra, truy tố, xét xử và thực hiện một số hoạt động tư pháp khác. Thông qua hoạt động đó giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước.
- Toà án: Toà án Hiến pháp có quyền xem xét tính hợp hiến của các văn bản luật, văn bản dưới luật. Toà án hành chính có quyền xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính, của cơ quan, công chức hành chính nhà nước; có quyền huỷ bỏ quyết định hành chính, hành vi hành chính trái quy định của pháp luật.
Ở một số nước (ví dụ như ở Tây Ban Nha) có các Toà án đặc biệt để xét xử hành vi vi phạm pháp luật của những công chức cao cấp. Một số nước khác có Toà án kỷ luật để xem xét, quyết định hình thức kỷ luật đối với vi phạm của công chức nhà nước. Thông qua việc xét xử, Toà án giám sát hoạt động của các cơ quan, công chức hành chính nhà nước, kịp thời phát hiện, ngăn chặn việc xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, hành vi vi phạm pháp luật nảy sinh từ phía các cơ quan, công chức hành chính nhà nước.
- Các cơ quan Công tố (hoặc cơ quan Kiểm sát ở một số nước) có vai trò rất lớn trong việc giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Ngoài chức năng cơ bản là thực hiện quyền công tố nhà nước; điều tra, truy tố các hành vi phạm tội nói chung, nó còn được quyền điều tra, truy tố đối với hành vi vi phạm pháp luật của công chức nhà nước. Nhìn chung, các cơ quan Công tố có quyền giám sát việc điều tra, xét xử, thi hành án và một số việc khác; kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang nhân dân, cá nhân (ở các nước xã hội chủ nghĩa), tuy nhiên chức năng này đang bị thu hẹp. ở Trung Quốc, cơ quan Công tố chỉ có quyền giám sát việc thi hành án hình sự, nhà tù, nhà quản chế, hoạt động cải tạo phạm nhân, còn việc giám sát chung đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân không có. Mô hình cơ quan Kiểm sát với chức năng giám sát rộng chỉ tồn tại ở một số nước đang được nghiên cứu nhằm đổi mới mạnh mẽ cơ quan Kiểm sát.
Trong hoạt động, ngoài việc điều tra, truy tố các hành vi phạm tội nói chung, cơ quan Công tố được giao quyền điều tra các hành vi phạm tội của công chức nhà nước.
Là cơ quan có vị trí quan trọng trong hoạt động tố tụng, cơ quan Công tố được trao những quyền hạn rất lớn để thực thi chức trách, nhiệm vụ được giao. Ngoài quyền hạn như cơ quan Điều tra (có quyền bắt, giam, tha, khám xét, kê biên tài sản, phong toả tài khoản, tịch thu tang vật...), tiến hành điều tra, quyết định khởi tố còn có quyền ra quyết định truy tố, phê chuẩn các quyết định của cơ quan Điều tra, tham gia phiên toà để buộc tội, kháng nghị bản án của Toà án.
Về mặt tổ chức, cơ quan Công tố ở các nước thuộc nhiều cơ quan khác nhau. Ở Mỹ cơ quan Công tố thuộc Bộ Tư pháp. Ở Pháp và một số nước theo hệ thống pháp luật châu Âu lục địa thì cơ quan này thuộc Toà án. Còn ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây và hiện nay thì cơ quan Công tố thuộc Quốc hội. Sự khác nhau về vị trí xuất phát từ quan điểm không giống nhau về vai trò, chức năng của cơ quan Công tố.
Như vậy thông qua hoạt động điều tra, khởi tố, truy tố, giám sát, cơ quan Công tố đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc phát hiện, xử lý hành vi tội phạm của công chức nhà nước, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước.
- Cơ quan Điều tra: Pháp luật các nước trên thế giới đều quy định, cơ quan Điều tra có chức năng chủ yếu và trọng tâm là điều tra tội phạm nhằm phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh các tội phạm hình sự, giữ gìn trật tự, kỷ cương pháp luật. Cơ quan Điều tra có quyền điều tra và khởi tố hành vi phạm tội của công chức nhà nước. Thông qua hoạt động của mình, cơ quan Điều tra góp phần giám sát các hoạt động của cơ quan, công chức hành chính nhà nước.
No comments:
Post a Comment