TRÍCH ĐỀ TÀI CẤP BỘ VỀ THANH TRA 3

CHƯƠNG III

THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA

I. Quá trình hình thành, phát triển ngành Thanh tra

1- Tổ chức thanh tra thời phong kiến.

Trong lịch sử nước ta, sau hơn một ngàn năm đấu tranh chống ách đô hộ của phong kiến phương Bắc, năm 938 Ngô Quyền đại thắng quân Nam Hán trên sông Bạch Đằng, đất nước ta giành được độc lập và dựng nên một chính quyền tự chủ. Từ đó, các triều đại phong kiến kế tiếp nhau xây dựng mô hình Nhà nước theo kiểu riêng và có những hoạt động rất phong phú. Ở góc độ tìm hiểu về hoạt động thanh tra, giám sát, theo tài liệu lịch sử để lại, bước đầu cho thấy:

Thời Lý đã có chức quan làm nhiệm vụ can gián, giám sát công việc của các quan gọi là “Ngự sử đại phu” đặt ra dưới triều Lý Thái Tổ hoặc “Gián nghị đại phu” như trường hợp Lý Đạo Thành; thời Lý Thái Tông đặt thêm chức “Tả hữu gián nghị đại phu”.

Thời Trần bắt đầu đặt Ngự sử đài, có các chức Thị Ngự sử, Giám sát Ngự sử, Ngự sử trung tán.

Trong thời Lê, Lê Thái Tổ theo chế độ nhà Trần, đặt Ngự sử đài giữ việc xem xét, chấn chỉnh kỷ cương trong triều gọi là “ngôn quan”. Đến thời Lê Thánh Tông, bộ máy thanh tra được tổ chức hoàn hảo, chặt chẽ từ Trung ương đến địa phương, bỏ chức Thị Ngự sử và chức Ngự sử trung thừa, Phó trung thừa, đổi thành ba chức: Đô ngự sử, Phó đô Ngự sử và Thiêm đô Ngự sử, đặt Giám sát Ngự sử ở 13 đạo và tổ chức này được giữ cho đến thời Lê Cảnh Hưng, Lê Chiêu Thống.

Trong thời Nguyễn, tổ chức Ngự sử đài được đổi thành Đô sát viên, do chức Tả Hữu, Đô ngự sử làm nhiệm vụ thanh tra, có lúc gọi là Khâm điện hoặc Khâm sai. Thời Minh Mạng xác định lại các chức: Tả đô ngự sử, Hữu đô ngự sử (Tuần phủ và các tỉnh kiêm). Thời Nguyễn trong quan chế có chức thanh tra nhưng chủ yếu là thanh tra kinh tế, xem xét các kho lương, kho thóc gạo. Năm 1812, Gia Long chuẩn y 3 năm một khóa thanh tra vào các năm Thìn, Tuất, Sửu, Mùi.

Như vậy, ở các triều đại phong kiến trước đây trong lịch sử nước ta, tổ chức Thanh tra có tên gọi là Ngự sử đài. Ngự sử đài có chức năng can gián nhà vua, giám sát việc làm của các quan. Năm 1429, Lê Thái Tổ đã nêu rõ nhiệm vụ của Ngự sử đài là “Hễ thấy Trẫm có chính sự hà khắc, làm hại dân, thưởng phạt không đúng phép và quan lại lớn nhỏ không giữ phép công thì kíp dâng giấy tờ lên đàn hặc. Nếu ai tư vị, nể nang, buông thả, dung túng hoặc chỉ nhằm những việc nhỏ nhặt hay là bắt bóng nói càn thì đều phải tội”.

Năm 1456, Lê Nhân Tông hạ chiếu chỉ “Viên quan trong Ngự sử đài thì tâu hặc điều làm lỗi, trừ bỏ việc xấu, biểu dương việc hay, không nên lấy riêng bàn việc công hoặc sợ hãi mà im miệng không nói”.

Lê Thánh Tông, năm 1471, ban Sắc dụ chỉ rõ: “Ngự sử, hiến sát để đàn hặc sự gian tà của quan, xét rõ sự u uẩn của dân”.

Sang thời Nguyễn, nhiệm vụ của Ngự sử đài cũng không có gì khác. Vua Minh Mạng có Chỉ dụ: “Vậy truyền chỉ có các quan Ngự sử bách đài: hàm các quan trong ngoài, ai là người không biết vâng giữ phép nước, chạy theo lợi, mưu việc riêng, nếu dò xét được việc thực thì chỉ lên tâu hạch, đợi chỉ trừng phạt để nghiêm phép nước”.

Thực tế lịch sử đã ghi nhận Ngự sử đài đã thực hiện được vai trò giám sát, thanh tra của bộ máy nhà nước qua các triều đại, có hiệu quả thực tế trong một thời kỳ lịch sử nhất định. Lê Quý Đôn đã đánh giá hoạt động của các quan trong Ngự sử đài thời Lê như sau: “Khoảng năm Thiệu Bình (Lê Thái Tông 1433 - 1442) và Thái Hòa (Lê Nhân Tông 1443 - 1459), Đinh Cảnh An, Bùi Cẩm Hồ, Phan Thiên Tước, Nguyễn Vĩnh Tích, Hà Lạt và Đông Hanh Phát bàn luận trung thực, chính đáng, phong độ đẹp đẽ, không những giúp vua tiến lên con đường đạo đức mà bọn công thần võ tướng cũng đều nể sợ không dám làm càn”.

Đội ngũ quan chức được tuyển dụng vào làm việc trong Ngự sử đài đều là các quan lại có tiếng là thanh liêm, chính trực, minh mẫn, lịch duyệt. Các quan này đều được học hành, đỗ đạt cao. Chẳng hạn: Nguyễn Thiện đỗ tiến sỹ khoa Mậu Thìn 1448 đời Lê Nhân Tông, làm quan Ngự sử dưới thời Lê Thánh Tông; Nguyễn Bật, tiến sỹ khoa Giáp Thìn 1484 làm Đô ngự sử đời Hiển Tông; Nguyễn Dự, tiến sỹ khoa Mậu Thìn 1508 làm Thiêm đô Ngự sử đời Lê Chiêu Thống.

Ngoại lệ, cũng có một số người tuy không có học vị tiến sỹ nhưng nổi tiếng là người cương trực, thanh liêm như Phan Thiên Tước, Đinh Cảnh An dưới thời Lê Thánh Tông và Lê Nhân Tông cũng đã được tuyển dụng làm quan Ngự sử.

Chế độ chính sách đãi ngộ đối với các quan Ngự sử cũng được chú ý một cách chu đáo: về phẩm cấp và bổng lộc thì Đô ngự sử đứng hàng thứ ba, tức chánh tam phẩm, chỉ sau các chức tam Thái (Thái uý, Thái phó, Thái bảo), tam Thiếu (Thiếu sư, Thiếu phó, Thiếu bảo), hưởng lương 120 quan tiền, 120 thúng gạo và 20 quan tiền quần áo. Phó đô ngự sử hàm chánh tứ phẩm, Thiêm đô ngự sử hàm chánh ngũ phẩm, Giám sát Ngự sử các đạo hàm chánh thất phẩm...

Tóm lại, dưới các triều đại phong kiến ở nước ta, một cơ quan có tên gọi là “Thanh tra” chưa có, nhưng chức năng thanh tra nhà nước đã có và cơ quan được trao nhiệm vụ này để thay mặt vua xem xét, giải quyết các khiếu kiện của dân và kiểm tra việc cai trị của các quan lại địa phương là Ngự sử đài. Các quan lại làm việc trong Ngự sử đài là những người có học, đỗ đạt cao, là những người thanh liêm, minh mẫn, trung thực, thẳng thắn, thực sự là người “giữ phong hóa, pháp độ, chức danh rất trọng”. Họ đã làm được nhiệm vụ hiến kế sách hay, can gián những lỗi lầm của vua, biểu dương, xét thăng thưởng cũng như xét xử những sai phạm của quan lại, xét rõ nỗi “u uất” của dân, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước.

2- Tổ chức Thanh tra từ năm 1945 đến năm 1990.

a) Giai đoạn 1945-1954:

Ngay từ khi Cách mạng Tháng Tám năm 1945 thành công, nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời thì hàng loạt các vấn đề đặt ra cho Nhà nước non trẻ phải giải quyết nhằm củng cố, bảo vệ nền cộng hoà và lợi ích của nhân dân lao động. Để phòng ngừa, ngăn chặn, xử lý các hiện tượng quan liêu, tha hoá ngay trong bộ máy nhà nước, ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt và Toà án đặc biệt. Tại Sắc lệnh này, tổ chức Thanh tra được xác định là một bộ phận cần thiết có tầm quan trọng đặc biệt và không thể thiếu được trong công tác quản lý điều hành của Chính phủ, góp phần bảo vệ thành quả cách mạng. Ban Thanh tra có nhiệm vụ “giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban hành chính và các cơ quan của Chính phủ”.

Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền nhận giải quyết các đơn khiếu nại của nhân dân: kiểm tra, xem xét các tài liệu, giấy tờ của Uỷ ban nhân dân (sau này là Uỷ ban hành chính hay Uỷ ban kháng chiến hành chính) hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát. Quyền hạn của Ban Thanh tra đặc biệt còn thể hiện thông qua các biện pháp mà Sắc lệnh định ra cho Ban Thanh tra đặc biệt, đó là quyền đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào của Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi được đưa ra Hội đồng Chính phủ hay Toà án đặc biệt để xét xử; đồng thời có thể tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng biện pháp điều tra, lập hồ sơ đưa sang Toà án đặc biệt để xét xử. Sắc lệnh còn cho phép Ban Thanh tra đặc biệt có thể truy tố cả những việc xảy ra trước ngày ban bố Sắc lệnh.

Bên cạnh Ban Thanh tra đặc biệt nói trên, ở một số Bộ còn thành lập tổ chức Thanh tra riêng như: Nha thanh tra hành chính thuộc Bộ Nội vụ; Nha thanh tra Canh nông; Nha thanh tra Bộ Lao động; Ban Thanh tra Bộ kinh tế; Phòng kiểm tra Bộ Thương binh và Cựu binh; Tổng Thanh tra Tài chính. Các tổ chức Thanh tra này kiểm tra việc chấp hành, điều hành trong phạm vi Bộ mình.

Ngày 19/12/1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh 138b-SL thành lập Ban Thanh tra Chính phủ thay cho Ban Thanh tra đặc biệt trước đây, có nhiệm vụ: xem xét việc thi hành chủ trương, chính sách của Chính phủ; thanh tra cấp uỷ kháng chiến hành chính các cấp và viên chức nhà nước về phương diện liêm khiết; giải quyết các khiếu nại, tố cáo của nhân dân.

Ban Thanh tra Chính phủ đã tiến hành thanh tra tại Việt Bắc và Khu Bốn cũ về việc thực hiện chính sách bán thóc, giao quân, giảm tô, giảm tức, công tác tài chính ở Bộ Quốc phòng, công tác tài chính ở các cấp chính quyền... Qua thanh tra, những sai sót của bệnh tả khuynh, hữu khuynh trong việc thực hiện chủ trương tổng động viên đã được uốn nắn kịp thời, nhiều vụ tham ô quỹ công hay tài sản của Nhà nước đã được phát hiện và xử lý.

Từ giữa năm 1953, để chuẩn bị cho việc thực hiện kế hoạch chiến lược Đông Xuân, Chính phủ quyết định thành lập Hội đồng cung cấp mặt trận và sử dụng hầu hết cán bộ của Ban Thanh tra Chính phủ vào công tác này. Do vậy, từ giữa năm 1953 đến khi cuộc kháng chiến thắng lợi, hầu như Ban Thanh tra Chính phủ không còn điều kiện hoạt động, công tác thanh tra tạm thời dừng lại để tập trung toàn lực phục vụ nhiệm vụ cấp bách của cuộc kháng chiến.

b) Giai đoạn 1954-1976:

Trong giai đoạn này, nước ta phải thực hiện hai nhiệm vụ chiến lược: xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam, thống nhất Tổ quốc. Vì vậy, công tác thanh tra cũng được tổ chức, hoạt động cho phù hợp với tình hình mới.

Căn cứ Sắc lệnh 261-SL ngày 28/3/1956, Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ đã được thành lập và có các nhiệm vụ: thanh tra công tác của các Bộ, các cơ quan hành chính và chuyên viên các cấp, các nhà máy, xí nghiệp; thanh tra việc thực hiện kế hoạch nhà nước, chống phá hoại, chống tham ô, lãng phí. Tiếp đó, ngày 26/12/1956, Thủ tướng Chính phủ đã ra quyết định thành lập cơ quan Thanh tra ở các địa phương và các ngành, có nhiệm vụ thanh tra việc chấp hành đường lối, chính sách, mệnh lệnh của Chính phủ, việc thực hiện kế hoạch của Nhà nước và Uỷ ban hành chính các cấp, nhanh chóng xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.

Năm 1959, Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ được đổi tên thành Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ với các nhiệm vụ: thanh tra công tác các Bộ, các cơ quan hành chính và cơ quan chuyên môn các cấp, các doanh nghiệp nhà nước; thanh tra việc thực hiện kế hoạch, sử dụng, bảo quản tài sản nhà nước, chống phá hoại, tham ô, lãng phí nhằm bảo đảm việc chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chính sách và mệnh lệnh của Chính phủ, giữ gìn pháp luật và bảo vệ tài sản của Nhà nước.

Trong những năm chiến tranh phá hoại do đế quốc Mỹ thực hiện trên miền Bắc, do điều kiện chiến tranh cho nên Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ giải thể. Nhiệm vụ thanh tra thời gian này được giao cho thủ trưởng cơ quan chính quyền các cấp, các ngành tự đảm nhận. Qua một số năm, thực tế cho thấy do sự thiếu vắng công tác chỉ đạo nghiệp vụ thanh tra đã dẫn đến nhiều vấn đề bất cập như: các ngành, các cấp không bao quát hết toàn bộ quá trình tổ chức, triển khai thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách; các cơ quan chuyên môn không đáp ứng được yêu cầu tham mưu trong lãnh đạo, chỉ đạo quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội.

Đứng trước tình hình trên, ngày 30/8/1970, Hội đồng Chính phủ đã ra Nghị quyết 164/CP và Nghị định 165/CP chấn chỉnh lại hệ thống tổ chức Thanh tra và tăng cường công tác thanh tra. Hệ thống Thanh tra được tái lập về mặt pháp lý và được hình thành theo chiều dọc từ Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ đến Ban Thanh tra các Bộ, ngành trung ương, Uỷ ban Thanh tra các tỉnh, thành phố trên miền Bắc. Tổ chức Thanh tra cấp huyện, Sở, ngành, địa phương tuy chưa được quy định nhưng một số nơi thấy cần thiết nên đã thành lập theo yêu cầu của công tác lãnh đạo địa phương. Tổ chức và hoạt động thanh tra ở giai đoạn này đã thể hiện được vị trí, vai trò xứng đáng của mình, góp phần không nhỏ vào công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng hoàn toàn miền Nam, thống nhất Tổ quốc.

c) Giai đoạn 1976 - 1990:

Năm 1977, Chính phủ ra Nghị định ban hành Điều lệ về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ, xác định việc xây dựng hệ thống Uỷ ban Thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện và tương đương. Tổ chức Thanh tra được hình thành trên phạm vi cả nước.

Trong năm 1984, Ban Bí thư Trung ương Đảng và Chính phủ đã ra nhiều chỉ thị, nghị quyết về tổ chức và nguyên tắc hoạt động thanh tra. Tại Nghị quyết 26/HĐBT ngày 15/2/1984 của Hội đồng Bộ trưởng, tổ chức Thanh tra được quy định như sau: “Hệ thống Thanh tra các cấp gồm Uỷ ban Thanh tra nhà nước; Uỷ ban Thanh tra cấp tỉnh, thành phố, đặc khu, huyện, quận và tương đương; Ban Thanh tra nhân dân cấp cơ sở. Đó là một hệ thống được quản lý và chỉ đạo tập trung, thống nhất từ Trung ương đến cơ sở”. Các Ban Thanh tra bộ, ngành không nằm trong hệ thống này.

Ngoài lực lượng Thanh tra nhà nước còn có một lực lượng thanh tra cơ sở hết sức đông đảo, gồm 20.000 Ban Thanh tra nhân dân, với khoảng 500.000 thành viên được xây dựng ở các đơn vị hành chính, kinh tế trong cả nước. Đây là một lực lượng mạnh mang tính nhân dân tham gia kiểm tra, giám sát việc chấp hành chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Nhà nước tại cơ sở; xem xét, giải quyết tranh chấp, khiếu kiện của nhân dân.

Từ khi Đảng ta chủ trương thực hiện đường lối đổi mới thì hoạt động thanh tra có sự chuyển biến sâu sắc hơn. Nhiều cuộc thanh tra trên các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội được thực hiện với tính chất sâu rộng và toàn diện. Nhiệm vụ chính tập trung vào yếu tố quản lý, điều hành của cơ quan Chính phủ, các cấp chính quyền địa phương, về chấp hành pháp luật, chính sách, nhiệm vụ, kế hoạch được giao. Đây là thời kỳ mà nhiều cuộc thanh tra lớn được tiến hành trong phạm vi một tỉnh, một ngành (như quản lý tiền tệ, ngân sách, thực hiện các chính sách xã hội, chính sách lương thực, chính sách giá - lương - tiền, chính sách lao động bắt buộc...).

Ngày 1 tháng 4 năm 1990, Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh thanh tra, mở đầu một giai đoạn phát triển mới của ngành Thanh tra.

3- Thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra hiện nay.

a) Thực trạng về tổ chức:

Theo Pháp lệnh thanh tra năm 1990, hệ thống tổ chức Thanh tra nhà nước bao gồm:

- Thanh tra nhà nước;

- Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;

- Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;

- Thanh tra sở, ban, ngành của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;

- Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

Sở dĩ, hệ thống Thanh tra nhà nước được tổ chức như vậy là dựa trên cơ sở lý luận “thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước”, ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có chức năng thanh tra. Như vậy, về cơ bản, hệ thống Thanh tra được xây dựng và hoạt động ở tất cả các bộ, ngành, các cấp, Uỷ ban nhân dân, các sở, ban, ngành ở địa phương. Cụ thể là, hiện nay có 34 tổ chức Thanh tra bộ, ngành ở Trung ương; 61 tổ chức Thanh tra tỉnh, thành; trên 1.000 tổ chức Thanh tra sở và trên 600 tổ chức Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Ngoài ra, còn có hệ thống Thanh tra của thủ trưởng (chịu sự quản lý nhà nước của Thanh tra nhà nước nhưng không nằm trong hệ thống Thanh tra nhà nước).

Theo số liệu của Thanh tra nhà nước thì hiện nay, toàn ngành Thanh tra có hơn 9.000 cán bộ, công chức, trong đó trên 5.000 người là Thanh tra viên các cấp và khoảng 55% số cán bộ, công chức của toàn ngành có trình độ đại học, trên đại học. Đại đa số đội ngũ cán bộ thanh tra đều có kinh nghiệm và trình độ nghiệp vụ chuyên môn, nhiều người đã trưởng thành trong công tác qua các cấp quản lý khác nhau và không chỉ giỏi về nghiệp vụ thanh tra mà còn vững vàng về phẩm chất chính trị.

Công tác tuyển dụng, đào tạo, bổ nhiệm đội ngũ Thanh tra viên luôn luôn được các cấp, các tổ chức Thanh tra quan tâm. Đây không chỉ là sự đòi hỏi cần thiết của công tác thanh tra mà còn đánh dấu sự trưởng thành căn bản của toàn ngành.

b) Tổ chức Thanh tra (nhà nước) chuyên ngành:

Ngoài các tổ chức Thanh tra nhà nước như đã nêu trên, những năm gần đây còn xuất hiện các tổ chức Thanh tra nhà nước chuyên ngành (hay Thanh tra chuyên ngành). Theo số liệu thống kê, hiện có khoảng 20 tổ chức Thanh tra chuyên ngành.

Nghiên cứu các qui định của Pháp lệnh thanh tra thấy rằng, vấn đề thanh tra chuyên ngành chưa được điều chỉnh một cách rõ nét. Pháp lệnh chỉ mới làm rõ khái niệm Thanh tra bộ, ngành như là một tổ chức có ở các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) có chức năng thực hiện quyền thanh tra theo lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành đó. Như vậy, có thể hiểu Thanh tra bộ, ngành có một quyền hạn rất lớn và chỉ bị giới hạn bởi phạm vi quản lý nhà nước theo ngành và lĩnh vực mà Bộ, ngành đó được phân công phụ trách. Sau khi Pháp lệnh thanh tra ra đời, mặc dù ở các bộ, ngành đã có tổ chức Thanh tra nằm trong hệ thống Thanh tra nhà nước nhưng vẫn có nhu cầu tổ chức thêm hoặc không tổ chức thêm thì cũng có xu hướng giao cho cơ quan Thanh tra một chức năng mới được gọi là chức năng thanh tra nhà nước chuyên ngành.

Pháp lệnh thanh tra được ban hành năm 1990, trước khi có Hiến pháp năm 1992 - Hiến pháp của thời kỳ đổi mới. Trong cơ chế tập trung bao cấp, hầu hết các hoạt động kinh tế - xã hội đều được thực hiện dưới danh nghĩa Nhà nước. Chính vì vậy mà đối tượng của hoạt động thanh tra, kiểm tra được nhấn mạnh trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990 chủ yếu là các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước cũng như các cán bộ, công nhân viên chức nhà nước. Vấn đề này được thể hiện rõ ngay tại Điều 1 của Pháp lệnh thanh tra: “trong phạm vi chức năng của mình, các cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm tự kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình và thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức hữu quan và cá nhân có trách nhiệm (gọi chung là cơ quan, tổ chức và cá nhân) nhằm phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ, hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân”.

Vì vậy, trên thực tế, có thể coi vấn đề thanh tra chuyên ngành chưa được qui định tại Pháp lệnh thanh tra. Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành được hình thành và phát triển mạnh cùng với đổi mới cơ chế quản lý kinh tế. Trước kia, khi thực hiện cơ chế quản lý theo chế độ kế hoạch hóa, tập trung, quan liêu, bao cấp thì cũng đồng thời mọi hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng như các hoạt động khác chủ yếu do các cơ quan, đơn vị nhà nước tiến hành. Chính vì vậy mà đối tượng của hoạt động thanh tra khi đó chính là việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước, các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước và các cán bộ, công chức của các cơ quan, đơn vị, tổ chức đó. Pháp lệnh thanh tra năm 1990 đã thể hiện rất rõ tinh thần này.

Tuy nhiên, kể từ khi chúng ta đổi mới cơ chế quản lý và chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần có sự điều tiết của Nhà nước, thì rất nhiều lĩnh vực hoạt động đã được xã hội hoá, đặc biệt là hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng như nhiều hoạt động văn hóa, xã hội khác đã có sự tham gia của các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh (các dịch vụ tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, văn hoá, giáo dục, y tế...). Chính vì vậy mà yêu cầu của công tác thanh tra, kiểm tra ngày càng được mở rộng về đối tượng cũng như phạm vi hoạt động. Hoạt động thanh tra không chỉ bó hẹp đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức của Nhà nước mà mở rộng đến mọi tổ chức, cá nhân. Nội dung thanh tra cũng có sự thay đổi cơ bản. Trước kia, nội dung chủ yếu là thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch, các chỉ tiêu pháp lệnh của các cơ quan, đơn vị nhà nước; việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công nhân viên nhà nước thì hiện nay, nội dung thanh tra chủ yếu là xem xét việc tuân thủ các qui định của pháp luật trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước của mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân. Trong khi đó, tổ chức Thanh tra bộ, ngành cũng chưa sẵn sàng để đảm nhận nhiệm vụ này. Vì vậy, một số bộ, ngành có xu hướng thành lập thêm tổ chức Thanh tra để thực hiện chức năng thanh tra nhà nước chuyên ngành. Ví dụ: Thanh tra chuyên ngành về khoáng sản (Luật khoáng sản), Thanh tra chuyên ngành về tài nguyên nước (Luật tài nguyên nước), Thanh tra chuyên ngành về công tác bảo vệ và kiểm dịch thực vật (Pháp lệnh bảo vệ và kiểm dịch thực vật) v.v...

Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành đã được qui định tại nhiều văn bản luật, pháp lệnh cũng như trong một số nghị định của Chính phủ hoặc quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Hiện nay, Thanh tra chuyên ngành được tổ chức khác nhau, có khi hoạt động thanh tra chuyên ngành do tổ chức Thanh tra nhà nước (Thanh tra bộ, Thanh tra sở) đảm nhiệm như Thanh tra nhà nước về y tế, Thanh tra nhà nước về văn hoá - thông tin. Nhưng cũng có trường hợp Thanh tra chuyên ngành được tổ chức thành cơ quan riêng, độc lập với tổ chức Thanh tra nhà nước của bộ như Thanh tra bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản, Thanh tra chuyên ngành bảo vệ thú y, Thanh tra an toàn hàng hải Việt Nam...

c) Thực trạng hoạt động thanh tra:

- Trong Pháp lệnh thanh tra có quy định các tổ chức Thanh tra nhà nước có nhiệm vụ, quyền hạn: “thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước...”, “xem xét, kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết hoặc giải quyết theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo” và “trong phạm vi chức năng của mình, chỉ đạo về tổ chức, hoạt động thanh tra đối với cơ quan, tổ chức hữu quan...”. Ngoài ra, Thanh tra nhà nước còn được giao một số nhiệm vụ, quyền hạn khác như: tham gia công tác đấu tranh chống tham nhũng, buôn lậu... Do đó, có thể khái quát hoạt động thanh tra trên mấy điểm cơ bản sau: Thanh tra về kinh tế - xã hội; thanh tra việc giải quyết hay kiến nghị giải quyết khiếu nại, tố cáo; quản lý nhà nước về thanh tra và tham gia vào đấu tranh chống tham nhũng, buôn lậu.

- Trong hoạt động thanh tra về kinh tế - xã hội, hàng năm toàn ngành đã tiến hành thanh tra hàng chục ngàn cuộc trên nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước, chủ yếu tập trung trên các lĩnh vực tài chính, ngân hàng, điện lực, quản lý và sử dụng đất đai, việc thực hiện các chương trình, dự án... qua đó đã phát hiện được nhiều vi phạm, đưa ra nhiều kiến nghị khắc phục, sửa chữa.

+ Năm 1996-1997: Tiến hành thanh tra diện rộng về tín dụng ngân hàng, đưa ra nhiều kiến nghị về chấn chỉnh công tác quản lý của ngành Ngân hàng, góp phần hạn chế hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ trong khu vực.

+ Năm 1997: Tiến hành thanh tra về quản lý và sử dụng đất đai kết hợp với việc giải quyết khiếu kiện về đất đai tại 1.437 xã và 3.886 cơ quan, tổ chức được Nhà nước giao đất, góp phần tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai; tiến hành thanh tra về hoạt động sản xuất kinh doanh của ngành Điện lực, đưa ra nhiều kiến nghị chấn chỉnh quản lý, góp phần nâng cao chất lượng phục vụ của ngành điện.

+ Năm 1997-1998: Tiến hành thanh tra việc thực hiện các chương trình đầu tư cho nông nghiệp và phát triển nông thôn, giúp Chính phủ, Quốc hội đánh giá đúng thực tiễn việc thực hiện các dự án, đề xuất các giải pháp tăng cường công tác quản lý và hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tư;

+ Năm 1998-1999: Thanh tra việc chấp hành pháp luật ở xã, phường theo 5 nội dung (ngân sách, đất đai, huy động sức dân, xây dựng cơ bản và tài chính hợp tác xã) ở 61 tỉnh, thành phố và thanh tra việc thực hiện chính sách đối với người có công ở 52 tỉnh, thành phố. Các cuộc thanh tra này đã kết hợp với quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo, góp phần ổn định tình hình kinh tế - xã hội, thực hiện công bằng xã hội ở các địa phương.

+ Trong 10 tháng đầu năm 2000, toàn ngành đã tiến hành 7.429 cuộc thanh tra, kết thúc 6.843 cuộc, phát hiện nhiều vi phạm về chính sách pháp luật, trong đó sai phạm về kinh tế là 1.904 tỷ 628 triệu đồng; 1.053 chỉ vàng; 410.971 USD; 1.051,45 ha đất; 1.084 tấn lúa và nhiều tài sản khác. Đã kiến nghị thu hồi cho ngân sách nhà nước, cho tập thể và trả lại cho công dân số tiền 1.502 tỷ 489 triệu đồng; 84.551 USD; 1.053 chỉ vàng; 711,25 ha đất; 958 tấn lúa. Bước đầu đã thu hồi được 730 tỷ 326 triệu đồng; 691 chỉ vàng; trên 68 ngàn USD; 254,48 ha đất và nhiều hàng hóa, tài sản khác; đề xuất với các cấp có thẩm quyền 4.917 kiến nghị chấn chỉnh quản lý và chấp hành pháp luật trong hoạt động kinh tế- xã hội. Kiến nghị xử lý hành chính 2.823 đối tượng có sai phạm; chuyển sang cơ quan Điều tra xử lý theo pháp luật 230 người...

Tuy nhiên, trong việc thực hiện những kiến nghị của Thanh tra thì mức độ sửa chữa của các ngành, các cấp cũng còn có giới hạn, vì biện pháp “kiến nghị” của Thanh tra chưa thể hiện được tính quyền lực nhà nước. Có đối tượng cho rằng đối với những “kiến nghị” của thanh tra thì thực hiện cũng được và không thực hiện cũng được. Do vậy, hiệu lực của thanh tra cũng còn hạn chế, nhiều kiến nghị không được thực hiện nhưng chưa có biện pháp và cơ chế bắt buộc thực hiện.

- Trong công tác thanh tra xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, các tổ chức Thanh tra cũng đã từng bước thực hiện có hiệu quả. Hàng năm, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân thường đạt ở mức 80-85%.

Các tổ chức Thanh tra nhà nước, theo qui định của pháp luật, có chức năng tham mưu cho thủ trưởng các cấp, các ngành trong công tác này. Cụ thể là tiếp nhận, xem xét, tiến hành thẩm tra, xác minh và kiến nghị thủ trưởng các cơ quan nhà nước ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định xử lý tố cáo. Có thể nói, trong những năm qua, đặc biệt là từ khi Luật khiếu nại, tố cáo được ban hành, các tổ chức Thanh tra nhà nước đã làm tốt chức năng tham mưu trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Mỗi năm, ngành Thanh tra tiến hành giải quyết được hàng chục ngàn vụ khiếu nại, tố cáo, góp phần đáng kể vào việc tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước, phát huy quyền dân chủ của nhân dân và ổn định tình hình chính trị - xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển.

+ Năm 1995: giải quyết được 80.525 đơn khiếu nại, tố cáo; minh oan cho 201 người.

+ Năm 1996: giải quyết được 96.985 đơn khiếu nại, tố cáo; minh oan cho 759 người .

+ Năm 1997: giải quyết được 103.952 đơn khiếu nại, tố cáo.

+ Năm 1998: giải quyết được 115.404 đơn khiếu nại, tố cáo.

+ Năm 1999: giải quyết được 105.459 đơn khiếu nại, tố cáo.

Trong 9 tháng đầu năm 2000, các tổ chức Thanh tra nhà nước đã giúp thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý 92.760 vụ việc thuộc thẩm quyền, gồm 80.797 khiếu nại, 11.963 tố cáo. Đã xem xét, kết luận và ra quyết định giải quyết được 71.465 vụ việc (trong đó có 62.151 khiếu nại, 9.314 tố cáo), đạt tỷ lệ 77,04%. Riêng cơ quan Thanh tra nhà nước được Chính phủ giao gần 100 vụ việc phức tạp, đã xem xét, kết luận và trình Thủ tướng Chính phủ cho chủ trương giải quyết nhiều vụ việc.

Thông qua giải quyết khiếu nại, tố cáo đã thu hồi cho công quỹ 6.697 triệu đồng, 101 chỉ vàng, 2.878.343 m2 đất và nhiều vật tư, hàng hoá khác. Đã khôi phục quyền lợi hợp pháp cho công dân với số tiền và tài sản là 7.444 triệu đồng, 294 chỉ vàng, 242.268 m2 đất, 158 tấn gạo; các cơ quan nhà nước xử lý kỷ luật hành chính hàng trăm cán bộ, công chức có sai phạm và một số vụ việc đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự. Có thể nói, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ngoài việc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị xâm phạm và xử lý kịp thời những người có hành vi vi phạm còn có một ý nghĩa hết sức to lớn trong việc củng cố lòng tin của nhân dân vào đường lối, chính sách của Đảng, vào các cấp chính quyền, vào sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội của đất nước ta.

Tuy nhiên, trong những năm gần đây, đơn thư khiếu nại, tố cáo ngày càng gia tăng; việc tiếp nhận, giải quyết, quản lý, kiểm tra, giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo vẫn còn chồng chéo, chưa đáp ứng yêu cầu; tỷ lệ giải quyết theo thống kê có thể cao nhưng hiệu quả đạt còn thấp, có vụ việc phải giải quyết nhiều lần, qua nhiều cấp nhưng cũng không đi đến kết quả; tình trạng đơn từ khiếu kiện còn tồn đọng khá nhiều và khiếu kiện vượt cấp ngày càng tăng. Thời gian qua, các cơ quan Thanh tra đã có những đóng góp đáng kể trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, nhưng kết quả cũng còn những hạn chế.

Theo quy định của pháp luật thì việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân chính là trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Các tổ chức Thanh tra nhà nước có nhiệm vụ tham mưu giúp thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp giải quyết khiếu nại, tố cáo; quản lý công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và thực hiện quyền thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, trên thực tế hiện nay, các tổ chức Thanh tra thường phải tập trung nhiều vào nhiệm vụ tham mưu cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc đi quá sâu vào giải quyết vụ việc. Do đó, chức năng thanh tra việc chấp hành pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa được chú ý đúng mức.

- Trong việc quản lý nhà nước về công tác thanh tra, các tổ chức Thanh tra có nhiệm vụ hướng dẫn, theo dõi, kiểm tra về công tác, tổ chức, hoạt động thanh tra cho cấp dưới và thanh tra chuyên ngành, thanh tra của thủ trưởng và các cơ quan, tổ chức.

- Thanh tra còn có vai trò quan trọng trong đấu tranh chống tham nhũng, buôn lậu. Hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội và giải quyết khiếu nại, tố cáo của các tổ chức Thanh tra nhà nước có ý nghĩa quan trọng trong việc phòng ngừa và phát hiện các hành vi tham nhũng.

Chức năng cơ bản của thanh tra là kiểm soát, xem xét việc chấp hành chính sách, pháp luật của các cơ quan, tổ chức và các cá nhân có trách nhiệm trong bộ máy nhà nước. Chính trong quá trình thực hiện chức năng cơ bản này, thanh tra có thể hiểu rõ những sơ hở, khiếm khuyết trong cơ chế chính sách làm phát sinh tham nhũng. Những lỗ hổng trong quản lý đang là điều kiện và môi trường cho tệ tham nhũng tồn tại và phát triển. Ở đây thanh tra đóng vai trò “dự báo”, một cơ chế, chính sách nào đó vào thời điểm thanh tra mặc dù mới chỉ bắt đầu, thậm chí chưa làm phát sinh hành vi tham nhũng, nhưng qua hoạt động thực tiễn và với sự nhìn nhận, đánh giá xu hướng khách quan của tình hình, thanh tra đã có thể cảnh báo về những hậu quả của nó trong thời gian tới, nếu không có một sự điều chỉnh kịp thời. Đơn cử từ năm 1992 đến năm 1997, các tổ chức Thanh tra nhà nước đã đưa ra gần 30 ngàn kiến nghị về sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách, qua đó hạn chế được tình trạng lợi dụng sơ hở trong quản lý để tham nhũng.

Thanh tra là phương thức phát hiện nhanh chóng các vụ việc tham nhũng: mặc dù không phải là chức năng cơ bản, song do tính chất hoạt động của mình, thông qua công tác thanh tra kinh tế - xã hội, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, thanh tra có điều kiện phát hiện sớm các biểu hiện tham nhũng để kiến nghị các biện pháp ngăn chặn kịp thời. Việc phát hiện hành vi tham nhũng một phần chủ yếu thông qua hoạt động thanh tra việc thực hiện chức trách, công vụ của các cán bộ, công chức nhà nước. Khác với cơ quan Điều tra, nơi mà vụ việc thường chỉ được phát hiện sau khi đã có những biểu hiện qua các nguồn thông tin hoặc đã gây ra hậu quả hiện hữu. Thanh tra hoàn toàn có khả năng phát hiện sớm dấu hiệu tham nhũng từ lúc chưa có những biểu hiện ra bên ngoài, thậm chí là những vụ việc tham nhũng núp dưới những hành vi vi phạm pháp luật thông thường. Sự phát hiện của thanh tra cũng thường rất đầy đủ và toàn diện, làm cơ sở cho công tác điều tra tiếp theo để xử lý vụ việc, xác định đúng người, đúng tội trong những vụ án tham nhũng.

Qua thực hiện nhiệm vụ chống tham nhũng, hàng năm các tổ chức Thanh tra phát hiện hàng ngàn vụ việc tham nhũng; kiến nghị thu hồi về cho Nhà nước số tiền và tài sản bị thất thoát không nhỏ; đồng thời kiến nghị xử lý kỷ luật những cán bộ, công chức có sai phạm, sa sút về phẩm chất, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững mạnh. Có thể nêu ra một vài số liệu cụ thể như sau:

Từ năm 1993 đến tháng 9/1996, Thanh tra các bộ, ngành, địa phương đã tiến hành hàng vạn cuộc thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, phát hiện 4.903 vụ việc có dấu hiệu tham nhũng với số tiền và tài sản trị giá 1.222 tỷ 708 triệu đồng, 34.120.000 USD, trong đó tham ô 92 tỷ 483 triệu đồng, hối lộ 8,6 tỷ đồng, lãng phí trong chi tiêu công quỹ 17 tỷ 718 triệu đồng và các hành vi cố ý làm trái, vụ lợi cá nhân đã làm thiệt hại 1.091 tỷ 522 triệu đồng. Sau khi xử lý, số còn lại phải thu hồi vào ngân sách nhà nước là 505 tỷ 950 triệu đồng, 789.888 USD, đã thu hồi được 309 tỷ 498 triệu đồng, 798.000 USD và nhiều tài sản khác. Các cấp, các ngành đã xử lý hành chính 8.903 người có hành vi tham nhũng, tiêu cực, trong đó có 2 cán bộ lãnh đạo cấp tỉnh, 29 cán bộ lãnh đạo cấp vụ, viện, cục và tương đương; 29 Giám đốc, Phó Giám đốc sở, 18 Chủ tịch và Phó Chủ tịch huyện, 19 Tổng Giám đốc và Phó tổng giám đốc, 282 Giám đốc, Phó Giám đốc công ty, xí nghiệp; 484 cán bộ cấp phòng, 252 Chủ tịch, Phó Chủ tịch xã, phường... Đã chuyển 924 vụ với 1.527 đối tượng có dấu hiệu phạm tội sang cơ quan Điều tra để truy cứu trách nhiệm hình sự, đã có 756 vụ được khởi tố, truy tố, trong đó có 492 vụ đã xét xử, 264 vụ kết thúc điều tra, 103 vụ miễn truy cứu trách nhiệm hình sự.

Kết quả hoạt động thanh tra, kiểm tra của Bộ, ngành, địa phương trong 10 tháng đầu năm 1996 đã phát hiện, xử lý và thu hồi vào ngân sách nhà nước 2.184 tỷ 861 triệu đồng, 1.725 chỉ vàng, 30 triệu 38 ngàn USD, trên 61 ngàn ha ruộng đất, trong đó tham ô: 48,5 tỷ đồng, hối lộ: 5 tỷ 58 triệu đồng, cố ý làm trái để vụ lợi: 140,1 tỷ đồng, gian lận thương mại, kinh doanh trốn thuế trên 583,7 tỷ đồng... Bước đầu đã thu nộp vào ngân sách nhà nước 912 tỷ 758 triệu đồng, trong đó có các khoản tiền thu từ tham nhũng. Về xử lý các vi phạm pháp luật, Chính phủ đã nghe kết quả thanh tra, kiểm tra, kết luận để chấn chỉnh công tác quản lý ở một số ngành, lĩnh vực, nghiêm khắc phê bình Bộ trưởng và một số Thứ trưởng Bộ Xây dựng, cảnh cáo Tổng giám đốc Tổng công ty Xi măng, khởi tố vụ án và khởi tố bị can trong vụ đột biến tăng giá xi măng. Nghiêm khắc phê bình, xử lý kỷ luật đối với Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các tỉnh Khánh Hoà, Lâm Đồng đã vi phạm quy định hóa giá nhà biệt thự cấp I, cấp II, vi phạm chính sách quản lý đất đai, quản lý quỹ ngân sách và liên doanh bia. Các ngành, các cấp đã xử lý bằng các hình thức kỷ luật 1.704 cán bộ, nhân viên.

II. Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra

1- Thể chế thanh tra và những vấn đề bức xúc.

Như đã trình bày ở trên, từ khi Pháp lệnh thanh tra năm 1990 được ban hành, đến nay tổ chức và hoạt động thanh tra đã có những chuyển biến tích cực. Hệ thống các tổ chức Thanh tra nhà nước ở các ngành, các cấp được kiện toàn. Hoạt động của thanh tra đã bám sát chương trình, nhiệm vụ của Chính phủ, của các ngành, các địa phương. Kết quả thanh tra đã phát hiện và xử lý nhiều vụ việc vi phạm, đưa ra nhiều kiến nghị để điều chỉnh các cơ chế, chính sách cho phù hợp, góp phần bảo vệ kỷ cương pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, các tổ chức Thanh tra nhà nước đã giữ vai trò nòng cốt trong việc xác minh, xem xét, kết luận để tham mưu cho thủ trưởng các cấp, các ngành tiếp nhận và giải quyết tốt theo thẩm quyền. Có thể nói, hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các tổ chức Thanh tra nhà nước đã khẳng định vai trò của hoạt động thanh tra trong công tác quản lý nhà nước và góp phần không nhỏ vào việc ổn định tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước.

Tuy nhiên, sau hơn 10 năm thực hiện Pháp lệnh thanh tra, tổ chức và hoạt động thanh tra đã và đang bộc lộ những khuyết điểm, bất cập, hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra còn ở mức thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu của việc phát huy dân chủ, tăng cường quản lý nhà nước, chưa phù hợp với vai trò của quản lý nhà nước trong cơ chế thị trường; tổ chức bộ máy của hệ thống còn cồng kềnh, dàn trải; chức năng, nhiệm vụ chưa rõ ràng, chồng chéo; việc thực hiện quyền hạn của các tổ chức Thanh tra còn gặp nhiều khó khăn...

Theo quy định của Pháp lệnh thanh tra năm 1990, các tổ chức Thanh tra nhà nước đều thuộc hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Ngoài cơ quan Thanh tra nhà nước ở cấp trung ương là cơ quan của Chính phủ, có quyền thanh tra và quản lý nhà nước về công tác thanh tra trên phạm vi cả nước, hệ thống Thanh tra nhà nước còn được hình thành ở các cấp, các ngành.

- Ở các cấp có: Thanh tra tỉnh và Thanh tra huyện. Đây là những cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh và Uỷ ban nhân dân huyện.

- Ở các ngành có: Thanh tra bộ, là cơ quan của bộ (tương đương cục, vụ thuộc bộ) và Thanh tra sở là cơ quan chuyên môn của sở (tương đương phòng, ban thuộc sở).

Ngoài ra, mấy năm gần đây, ở một số bộ, ngành đã lập ra các tổ chức Thanh tra chuyên ngành (Thanh tra bảo vệ nguồn lợi thủy sản, Thanh tra bảo vệ thực vật, Thanh tra an toàn lao động và vệ sinh lao động...). Sự hình thành các tổ chức Thanh tra chuyên ngành là một vấn đề có tính khách quan, xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước theo ngành và theo lĩnh vực. Tuy nhiên, do chưa có những qui định điều chỉnh kịp thời và còn có những nhận thức khác nhau, các tổ chức Thanh tra chuyên ngành được hình thành khác với qui định của Pháp lệnh thanh tra năm 1990 và không thuộc hệ thống Thanh tra nhà nước. Một số bộ, ngành, ngoài tổ chức Thanh tra nhà nước ở Bộ được thành lập theo Pháp lệnh thanh tra, còn có các tổ chức Thanh tra chuyên ngành được thành lập theo các văn bản quản lý ngành và lĩnh vực, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.

Theo qui định hiện hành, các tổ chức Thanh tra nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc song trùng lãnh đạo: vừa chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp, vừa chịu sự chỉ đạo về tổ chức, công tác, nghiệp vụ của tổ chức Thanh tra nhà nước cấp trên. Tuy nhiên hiện nay, nền hành chính nhà nước đang ở trong tình trạng vừa tập trung, vừa phân tán, sự phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương không rõ ràng đã khiến cho quyền lực nhà nước ở Trung ương bị chia cắt, chính quyền địa phương được xem như một chính quyền trung ương thu nhỏ. Vì vậy, trên thực tế, các tổ chức Thanh tra nhà nước ở các cấp, các ngành gần như lệ thuộc hoàn toàn vào cơ quan hành chính cùng cấp về mọi phương diện: tổ chức, biên chế, chương trình, kế hoạch, kinh phí hoạt động, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ. Trong điều kiện đó, sự chỉ đạo của tổ chức Thanh tra nhà nước cấp trên trở thành thứ yếu, không có hiệu lực và rất kém hiệu quả.

Mặt khác, hiện nay cơ chế cũ chưa hoàn toàn bị xóa bỏ và cơ chế mới chưa được định hình đầy đủ. Điều đó biểu hiện ở chỗ, trong khi tiếp tục duy trì sự song song tồn tại giữa hai nguyên tắc quản lý, kết hợp giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ thì những năm gần đây, xu hướng xóa bỏ cơ chế Bộ chủ quản cũng đã được đề cập. Ngay bản thân nguyên tắc song trùng lãnh đạo trong hệ thống Thanh tra nhà nước cũng biểu hiện sự “nửa chừng” giữa cái cũ và cái mới. Có thể nói, trong giai đoạn “giao thời” giữa 2 cơ chế như hiện nay, sự chồng chéo về phạm vi hoạt động giữa các tổ chức Thanh tra nhà nước là một điều không tránh khỏi. Sự chồng chéo đó được biểu hiện ở hai phương diện: thể chế pháp luật và thực tiễn hoạt động của các cơ quan Thanh tra.

Có thể nói, Pháp lệnh thanh tra năm 1990 được coi là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của các cơ quan Thanh tra. Tuy nhiên, Pháp lệnh thanh tra được ban hành trên cơ sở Hiến pháp năm 1980, có nghĩa là trước khi có Hiến pháp năm 1992 -Hiến pháp của thời kỳ đổi mới. Chính vì vậy, mặc dù có những qui định thể hiện quan điểm đổi mới của Đảng ta, nhưng nhìn chung Pháp lệnh thanh tra còn bị chi phối nặng nề bởi cơ chế cũ. Hiến pháp năm 1992 ra đời đã làm thay đổi về cơ bản hệ thống các văn bản pháp luật. Hàng loạt các luật và pháp lệnh đã được ban hành mới hoặc được bổ sung, sửa đổi sau Hiến pháp năm 1992. Trong nhiều các văn bản pháp luật đó có dành những chương, điều qui định về công tác thanh tra. Điều đáng chú ý ở đây là việc các qui định về thanh tra trong các văn bản đó không thống nhất với nhau và nhất là không thống nhất với các qui định của Pháp lệnh thanh tra. Đây là một thực tế khách quan, nó dẫn đến tình trạng lộn xộn về tổ chức, thiếu nhất quán về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Có thể nói, những năm qua, các tổ chức Thanh tra được hình thành ở mọi ngành, mọi cấp, mọi lĩnh vực nhưng lại thiếu tính tập trung, vừa dàn trải, lỏng lẻo, vừa kém hiệu quả. Trên thực tế, sự ra đời của hàng loạt các tổ chức Thanh tra chuyên ngành đã vượt ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh thanh tra. Mặt khác, trình tự, thủ tục thanh tra cũng không thống nhất, bởi vì chúng được qui định trong rất nhiều văn bản, theo từng ngành và lĩnh vực. Chính từ một thể chế pháp luật về thanh tra thiếu đồng bộ như thế đã dẫn đến sự tuỳ tiện trong việc vận dụng các qui định của pháp luật về thanh tra.

2- Thanh tra bộ và Thanh tra chuyên ngành.

Khác với một số nước trên thế giới, ở nước ta, tổ chức và hoạt động thanh tra chưa phải là một chế định riêng trong Hiến pháp, cho nên nội dung các qui định về thanh tra trong các văn bản pháp luật bị chi phối rất nhiều bởi yêu cầu quản lý của mỗi cơ quan, mỗi ngành, mỗi lĩnh vực. Xét về tổng thể, sự chồng chéo trong các qui định của pháp luật về thanh tra trước hết bắt nguồn từ sự chậm đổi mới trong tư duy. Ngay trong quan niệm, từ trước đến nay, chúng ta chưa xác định một khái niệm đầy đủ, toàn diện về thanh tra trong cơ chế quản lý mới. Trong khi ở các nước, từ lâu người ta đã phân biệt rõ những loại hình thanh tra khác nhau để có những qui định phù hợp cho từng loại hình, thì ở nước ta, các loại hình thanh tra vẫn được “đồng nhất hóa” một cách khiên cưỡng trong các qui định của pháp luật. Chính từ sự đồng nhất đó đã làm nảy sinh những vấn đề về lý luận khi qui định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan Thanh tra, nhất là đối với các tổ chức Thanh tra chuyên ngành.

Hiện nay, mô hình tổ chức của Thanh tra chuyên ngành rất khác nhau. Có nơi, các tổ chức Thanh tra chuyên ngành tách rời, độc lập hoàn toàn với các tổ chức Thanh tra nhà nước ở bộ. Đồng thời, cũng có nơi, các tổ chức Thanh tra chuyên ngành nằm trong Thanh tra bộ, là một bộ phận của Thanh tra bộ. Tên gọi của các tổ chức Thanh tra chuyên ngành cũng khác nhau. Thậm chí, vấn đề Thanh tra chuyên ngành có phải là Thanh tra nhà nước hay không cũng chưa được làm rõ. Đặc biệt là việc qui định phạm vi, quyền hạn của từng loại hình thanh tra đến đâu, mối quan hệ giữa các cơ quan Thanh tra ngành và Thanh tra cấp như thế nào hiện nay vẫn còn chưa được làm rõ trong các quy định của pháp luật. Vì thế, đã có sự mâu thuẫn, chồng chéo trong các văn bản pháp luật về Thanh tra đang có hiệu lực. Đây là nguyên nhân của mọi nguyên nhân. Nếu như yếu tố pháp luật được coi là nền tảng của hoạt động thanh tra thì hệ thống các văn bản pháp luật về Thanh tra hiện nay chưa thể được xem là một nền tảng vững chắc cho sự phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ của từng tổ chức Thanh tra với nhau để có được mối quan hệ phối hợp chặt chẽ và hoạt động có hiệu quả.

Nhìn chung, các qui định của pháp luật về thanh tra chưa theo kịp quá trình đổi mới về cơ chế quản lý kinh tế. Có thể lấy Thanh tra bộ làm một ví dụ. Nếu như theo cơ chế cũ, cơ chế bộ chủ quản và quản lý bằng mệnh lệnh hành chính và chỉ tiêu pháp lệnh trước đây thì việc xác định chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra bộ như Pháp lệnh thanh tra là phù hợp. Nhưng với xu hướng xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản, Nhà nước quản lý bằng cơ chế, chính sách, pháp luật thì chức năng của Thanh tra bộ sẽ phải được xem xét lại. Trong cơ chế quản lý mới, mỗi bộ, ngành đều thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành và lĩnh vực (trong đó có hoạt động kiểm tra, thanh tra) trên phạm vi cả nước đối với mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân là đối tượng phải thực hiện các qui định về ngành và lĩnh vực đó. Như vậy, sự chồng chéo trong hoạt động thanh tra trước hết tác động lên các doanh nghiệp mà hiện nay vẫn thuộc sự quản lý của các bộ, ngành. Các doanh nghiệp này, ngoài chịu sự thanh tra toàn diện việc chấp hành chính sách, pháp luật về thuế, bảo toàn và phát triển vốn, chế độ thu chi tài chính, môi trường, an toàn lao động..., còn phải chịu sự thanh tra của các bộ, ngành quản lý các ngành và lĩnh vực đó. Trong khi đó, tình trạng trong một bộ có nhiều tổ chức Thanh tra (Thanh tra nhà nước và Thanh tra chuyên ngành) cũng gây nên sự chồng chéo lẫn nhau.

Về cơ bản, đối tượng chịu sự thanh tra của Thanh tra bộ và Thanh tra chuyên ngành thuộc bộ có sự trùng lặp với nhau. Hiện nay, có nhiều quan điểm cho rằng Thanh tra bộ chỉ làm chức năng như một tổ chức Thanh tra mang tính nội bộ (hướng vào các đối tượng thuộc quyền quản lý trực tiếp của bộ trưởng), còn Thanh tra chuyên ngành mới làm chức năng thanh tra các đối tượng chịu sự quản lý nhà nước của bộ, ngành (hướng vào các đối tượng bị quản lý). Tuy vậy, Thanh tra bộ theo qui định của Pháp lệnh thanh tra hiện hành vẫn là một tổ chức thực hiện quyền thanh tra đối với tất cả mọi đối tượng thuộc quyền quản lý của bộ. Vì thế, vấn đề phân định phạm vi hoạt động giữa Thanh tra bộ và Thanh tra chuyên ngành thuộc bộ thời gian qua đã được coi là vấn đề nổi cộm nhất, bức xúc nhất.

3- Thanh tra ngành và Thanh tra cấp.

Sự chồng chéo trong hoạt động thanh tra cũng không chỉ thể hiện ở mối quan hệ giữa Thanh tra bộ và Thanh tra chuyên ngành. Hiện nay, vấn đề chồng chéo giữa Thanh tra ngành và Thanh tra cấp cũng xuất hiện cả về mặt lý luận và thực tiễn. Như trên đã phân tích, nền hành chính của ta hiện nay có xu hướng chia cắt theo chiều ngang. Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có đầy đủ các quyền (nhưng ở cấp độ thấp hơn) gần như các cơ quan trung ương. Chính vì thế, dường như phạm vi quản lý của bộ, ngành đối với các địa phương bị hạn chế và bị chi phối bởi cơ quan hành chính ở địa phương. Các sở hiện vẫn được coi là cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân tỉnh. Đối với một số cơ quan tương đương, sở được tổ chức theo ngành dọc thì sự lệ thuộc vào địa phương cũng rất lớn. Vì thế, khoảng “giao thoa” giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ rất lớn. Tính chất của sự chồng chéo giữa hai phương thức quản lý này còn trầm trọng hơn bởi xu hướng phân quyền cát cứ, cục bộ địa phương trong giai đoạn hiện nay. Điều đó dẫn đến sự chồng chéo trong hoạt động giữa các tổ chức Thanh tra ngành và Thanh tra cấp.

Qua khảo sát cho thấy, có những doanh nghiệp của Trung ương đóng trên địa bàn địa phương vừa chịu sự kiểm tra, thanh tra của Thanh tra bộ quản lý chuyên ngành, vừa chịu sự kiểm tra, thanh tra của Thanh tra sở và Thanh tra tỉnh.

Nét đặc trưng của sự phân định thẩm quyền thanh tra là không ngang cấp. Một tổ chức Thanh tra cấp trên có thể tiến hành một cuộc thanh tra đối với những đối tượng thuộc quyền quản lý của cơ quan cấp dưới. Do đó, sự trùng lặp về đối tượng và nội dung thanh tra trên thực tế còn đang tồn tại. Nhiều khi, sự chồng chéo trong hoạt động thanh tra cũng không chỉ xuất phát từ các qui định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan mà còn do sự thiếu chính qui trong cách quản lý điều hành của bộ máy nhà nước. Hiện tượng này khá phổ biến trong hoạt động thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo. Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước nhiều khi giao cho tổ chức Thanh tra những vụ việc không thuộc thẩm quyền hoặc đã được cơ quan cấp dưới giải quyết. Điều đáng nói ở đây là những văn bản kết luận của các cấp thanh tra về cùng một nội dung vụ việc nhiều khi lại không thống nhất với nhau, làm ảnh hưởng đến hiệu lực thi hành.

Nói tóm lại, ngay trong nội bộ hệ thống các tổ chức Thanh tra hiện nay cũng đang tồn tại sự chồng chéo về phạm vi hoạt động. Điển hình là sự chồng chéo giữa Thanh tra nhà nước với Thanh tra chuyên ngành; giữa Thanh tra cấp trên với Thanh tra cấp dưới; giữa Thanh tra cấp và Thanh tra ngành.

4- Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra.

Trước những đòi hỏi của việc cải cách bộ máy nhà nước và đổi mới cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát, khắc phục những hạn chế, bất cập trong hoạt động thanh tra, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra là một tất yếu khách quan.

Trong điều kiện nước ta hiện nay, đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra cần phải nghiên cứu và làm sáng tỏ những vấn đề cơ bản sau đây:

- Mục tiêu và tính chất của hoạt động thanh tra (đối tượng, phạm vi hoạt động thanh tra).

- Xác định mô hình tổ chức thanh tra (xác định vị trí của tổ chức thanh tra, thiết kế mô hình của tổ chức thanh tra, mối quan hệ chỉ đạo hoạt động thanh tra).

- Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng loại hình tổ chức Thanh tra.

- Về công chức, công vụ thanh tra (chủ yếu là Thanh tra viên).

- Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về thanh tra làm cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra.

Khi nghiên cứu những vấn đề trên, cần phải đặt nó trong tổng thể mối quan hệ với tiến trình cải cách lập pháp, hành pháp, tư pháp; đổi mới các cơ chế quản lý và cải cách nền hành chính nhà nước. Từ việc phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra hiện nay, chỉ ra những ưu điểm, tồn tại của nó và những nguyên nhân tác động đến nó. Khi xác định nguyên nhân, tồn tại cũng phải đặt nó trong bối cảnh chung của nền hành chính nhà nước, thực trạng của nền kinh tế nước ta hiện nay. Có như vậy mới đưa ra giải pháp thích hợp có tính khả thi cao. Đối với những nguyên nhân do thực trạng tổ chức, hoạt động thanh tra hiện nay đã và đang bộc lộ nhược điểm thì nghiên cứu, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu của cơ chế quản lý. Đối với những nguyên nhân khách quan do thực trạng nền hành chính hay sự phân công, sắp xếp trong bộ máy nhà nước thì cần nghiên cứu, đề xuất với Nhà nước từng bước giải quyết trong điều kiện cải cách tổng thể chung.

Trước hết, cần phải có sự nghiên cứu, giải quyết những vấn đề lý luận và thực tiễn về Thanh tra chuyên ngành.

Rõ ràng cho đến nay, vấn đề thanh tra chuyên ngành chưa được nhận thức một cách thống nhất và từ đó có sự lộn xộn trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra chuyên ngành. Vấn đề đó có thể được giải quyết theo những định hướng và yêu cầu sau đây:

+ Cần thống nhất Thanh tra bộ, ngành (Thanh tra bộ, Thanh tra sở) và Thanh tra chuyên ngành hiện nay vào trong một tổ chức Thanh tra và hoạt động thanh tra theo phạm vi quản lý nhà nước của từng bộ, ngành, gọi chung là Thanh tra nhà nước chuyên ngành.

+ Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra nhà nước chuyên ngành bao gồm: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý nhà nước theo ngành và lĩnh vực; thẩm tra, xác minh, kết luận những vụ việc khiếu nại, tố cáo. Hàng năm, Thanh tra bộ, ngành phải căn cứ vào yêu cầu quản lý, lãnh đạo, nhiệm vụ chính trị của bộ, ngành và sự chỉ đạo của Tổng Thanh tra nhà nước để xây dựng chương trình, tổ chức thực hiện chương trình thanh tra được Bộ trưởng và Tổng Thanh tra nhà nước phê duyệt.

+ Thanh tra nhà nước chuyên ngành phải chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng bộ, ngành và sự kiểm tra, giám sát của Thanh tra nhà nước. Mối quan hệ giữa Thanh tra nhà nước và Thanh tra nhà nước chuyên ngành được xác định trong mối quan hệ giữa cơ quan có thẩm quyền chung với cơ quan có thẩm quyền riêng. Mối quan hệ đó được thể hiện qua việc chỉ đạo về công tác, tổ chức, nghiệp vụ. Cơ quan Thanh tra nhà nước có thể tiến hành phúc tra khi cần thiết đối với các hoạt động thanh tra nhà nước chuyên ngành. Đối tượng giám sát của Thanh tra Nhà nước không chỉ đối với tổ chức Thanh tra nhà nước chuyên ngành mà còn đối với thủ trưởng bộ, ngành nhằm bảo đảm cho hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật, tránh sự can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra.

+ Về tổ chức, Thanh tra nhà nước chuyên ngành phải dựa trên nguyên tắc tổ chức quản lý theo ngành, lĩnh vực, trong đó nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ là nguyên tắc chi phối trực tiếp. Mỗi bộ, ngành chỉ nên có một tổ chức Thanh tra, đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Bộ trưởng. Chánh Thanh tra bộ, ngành giúp Bộ trưởng quản lý tổ chức, xây dựng, chỉ đạo, điều hành chương trình thanh tra, quản lý hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo sự chỉ đạo của Bộ trưởng và Tổng Thanh tra nhà nước. Tùy theo yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước, bộ, ngành có thể lập các tổ chức Thanh tra tổng cục, cục, Thanh tra sở đặt tại địa phương, nhưng phải thống nhất đầu mối quản lý của Chánh Thanh tra bộ.

Mục III

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG

THANH TRA NHÀ NƯỚC

I. QUAN ĐIỂM, NGUYÊN TẮC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA

Quán triệt quan điểm của Đảng về công tác thanh tra được thể hiện trong các Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3, lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII và Nghị quyết Đại hội IX. Cụ thể là:

1. Đổi mới và tăng cường công tác thanh tra của Chính phủ và các cơ quan hành pháp; củng cố và nâng cao chất lượng hoạt động của cơ quan Thanh tra nhà nước; có cơ chế phù hợp về kiểm tra, kiểm soát, thanh tra của Nhà nước đối với doanh nghiệp; kiểm tra, kiểm soát, thanh tra mọi hoạt động kinh doanh theo quy định của pháp luật, chống buôn lậu, làm hàng giả, gian lận thương mại; thanh tra, kiểm tra, kiểm kê, kiểm soát bảo đảm tính minh bạch trong việc sử dụng ngân sách nhà nước, tài sản công, tài chính đảng, đoàn thể, tài chính các doanh nghiệp nhà nước, các quỹ do người dân đóng góp và do nước ngoài tài trợ.

2. Tăng cường tổ chức và hoạt động thanh tra, tập trung giải quyết khiếu kiện của nhân dân, coi đó là công cụ quan trọng để bảo đảm hiệu lực quản lý của Nhà nước, quyền làm chủ của người dân, thiết lập trật tự, kỷ cương xã hội. Phân định rõ hơn trách nhiệm của cơ quan Thanh tra và Toà hành chính trong giải quyết khiếu kiện của dân.

3. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra cần tiến hành đồng bộ với cải cách bộ máy nhà nước và trên cơ sở phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền, cơ quan quản lý nhà nước theo ngành và lĩnh vực, giữa các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, điều tra ở các cấp trung ương và địa phương.

4. Đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra phù hợp với quá trình đổi mới cơ chế từ kế hoạch hoá tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, phù hợp với chức năng quản lý nhà nước trong điều kiện mới; phát triển mạnh tổ chức thanh tra việc thực hiện thể chế về từng lĩnh vực trong toàn xã hội. Xây dựng cơ chế tự thanh tra, kiểm tra trong nội bộ cơ quan, tổ chức nhà nước; đề cao trách nhiệm thanh tra, kiểm tra của cấp trên đối với cấp dưới, của các cấp chính quyền đối với mọi cơ quan, tổ chức trên địa bàn và lãnh thổ.

5. Thiết lập hệ thống tổ chức Thanh tra tinh gọn, có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn rõ ràng; tăng thẩm quyền xử lý hành chính, kinh tế tại chỗ đối với các hành vi vi phạm pháp luật; bảo đảm cho hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật; kết hợp lãnh đạo tập trung thống nhất theo ngành với chỉ đạo của cấp ủy và chính quyền địa phương đối với các tổ chức Thanh tra nhà nước.

6. Xây dựng đội ngũ công chức thanh tra có phẩm chất đạo đức, có năng lực, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong thời kỳ mới; xây dựng hệ thống pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo phù hợp với tiến trình cải cách hành chính nhà nước.

7. Cần có quy chế tạo thuận lợi để người dân trình bày ý nguyện, thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình; tăng cường công tác giám sát, kiểm tra của cấp trên đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của cấp dưới.

II. NỘI DUNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA

1- Vị trí, vai trò của công tác thanh tra .

a) Vai trò của công tác thanh tra:

- Thanh tra là nội dung không thể thiếu của quản lý nhà nước, là giai đoạn cuối cùng trong chu trình quản lý, có vai trò kiểm định, đánh giá hiệu quả của quản lý nhà nước. Qua thanh tra để có các kiến nghị khắc phục những sơ hở, yếu kém, đề xuất những biện pháp đổi mới và nâng cao hiệu quả quản lý, sửa đổi cơ chế, chính sách nhằm quản lý tốt hơn, hiệu quả hơn. Chính vì vậy, trong hoạt động quản lý nhà nước phải có thanh tra và thanh tra phải phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước. Ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó phải tổ chức công tác thanh tra, có hoạt động thanh tra. Quản lý nhà nước mà không có thanh tra là quản lý suông, dễ quan liêu và xa rời thực tiễn.

Thanh tra làm cho chu trình quản lý nhà nước được khép kín, các hoạt động ban hành và tổ chức thực hiện quyết định quản lý được gắn bó chặt chẽ hơn, từ việc xem xét, đánh giá, kiểm chứng việc thực hiện các chủ trương, chính sách của đối tượng bị quản lý, đến việc đề xuất các biện pháp hoàn thiện chủ trương, chính sách, nâng cao hiệu quả quản lý của chủ thể. Đó là quy trình, là quy luật tất yếu trong bất cứ hoạt động quản lý của Nhà nước nào. Ngày nay, khi bước vào thời kỳ đổi mới mà trọng tâm là đổi mới kinh tế thì vai trò của công tác thanh tra ngày càng cần thiết và quan trọng để quản lý nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

- Thanh tra là phương thức bảo đảm trật tự, kỷ cương trong quản lý, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Với chức năng giám sát hoạt động của các đối tượng bị quản lý, bao gồm giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước và công chức nhà nước; việc chấp hành chính sách, pháp luật của các tổ chức, cá nhân và các đối tượng khác chịu sự quản lý của Nhà nước; thanh tra kịp thời phát hiện những sai phạm và có biện pháp xử lý. Với chức năng, nhiệm vụ xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hoặc hành vi hành chính của cán bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ được giao; kết luận và xử lý kịp thời những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước, thanh tra góp phần bảo đảm trật tự kỷ cương trong quản lý, làm trong sạch bộ máy nhà nước.

Hoạt động thanh tra ở đây còn được hiểu là việc chính chủ thể quản lý tự kiểm tra, đánh giá chủ trương, chính sách của mình, đồng thời xem xét, kiểm tra việc triển khai thực hiện của các cơ quan, cá nhân có trách nhiệm trong hệ thống cơ quan quản lý.

Việc phát hiện, xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi sai phạm của cá nhân, cơ quan có trách nhiệm, của các cá nhân, tổ chức là đối tượng bị quản lý sẽ bảo đảm trật tự, kỷ cương pháp luật trong hoạt động quản lý. Mặt khác, việc tìm ra những sơ hở, yếu kém trong công tác quản lý, phát hiện những nội dung chưa phù hợp với yêu cầu thực tế khách quan, từ đó có các biện pháp sửa đổi, bổ sung, khắc phục kịp thời có ý nghĩa tích cực trong việc củng cố trật tự, kỷ cương, hoàn thiện cơ chế quản lý. Tuy nhiên, cũng phải hiểu rằng chỉ phát hiện, tìm kiếm sai phạm, sơ hở, yếu kém trong quản lý thì chưa đủ, mà thanh tra còn phải phát hiện và khẳng định, đồng thời tạo điều kiện cho những nhân tố mới, cơ chế mới nảy sinh phát triển. Có như vậy thì hiệu quả công tác quản lý mới đáp ứng được yêu cầu phát triển của thực tiễn.

- Hoạt động thanh tra góp phần bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân. Ở nước ta, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là cội nguồn của quyền lực nhà nước. Nhà nước có nghĩa vụ chăm lo, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, tạo mọi điều kiện để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình, tham gia quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Ngoài ra, nhân dân là người giám sát các hoạt động của Nhà nước. Trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật, Nhà nước ta không chỉ ghi nhận mà còn có các cơ chế đảm bảo thực hiện các quyền, nghĩa vụ của công dân thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện.

Việc kiểm tra, giám sát đối với cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước là phương thức thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát thông qua hoạt động của các cơ quan nhà nước do mình bầu ra, các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp mà mình là thành viên và các Ban Thanh tra nhân dân; thông qua việc khiếu nại, tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Với việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân,hướng dẫn, giúp đỡ Ban Thanh tra nhân dân hoạt động, tổ chức Thanh tra nhà nước tạo điều kiện để nhân dân thực hiện quyền dân chủ của mình. Qua việc xem xét, kết luận và kiến nghị giải quyết khiếu nại, tố cáo, các tổ chức Thanh tra nhà nước giúp Đảng và Nhà nước phát hiện kịp thời những vi phạm của cán bộ, công chức, loại trừ những biểu hiện quan liêu, cửa quyền, mất dân chủ, thiếu công bằng, xa rời lợi ích của nhân dân, từ đó có các biện pháp xử lý, khắc phục, góp phần xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước. Với ý nghĩa này, thanh tra không chỉ là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước mà còn là nhu cầu khách quan của nhân dân, của xã hội.

b) Vị trí của tổ chức Thanh tra:

Đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra trong thời gian tới có nội dung hết sức quan trọng là xác định rõ vị trí của cơ quan Thanh tra trong bộ máy nhà nước. Điều này phụ thuộc vào việc xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra. Mặt khác, làm rõ vị trí cũng là cơ sở quyết định đến việc xác định nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước. Tuy nhiên, nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra phải đồng thời làm rõ những nội dung nêu trên. Ngoài ra còn phải căn cứ vào những cơ sở thực tiễn rút ra từ tổ chức và hoạt động của các tổ chức Thanh tra nhà nước trong gần 60 năm qua.

Từ khi thành lập đến nay, các tổ chức Thanh tra nhà nước luôn luôn được xác định là cơ quan, là bộ phận của bộ máy hành chính nhà nước. Mặc dù, qua các giai đoạn cách mạng khác nhau, tổ chức Thanh tra nhà nước có được thành lập theo hệ thống hay không thì vị trí của các cơ quan Thanh tra nhà nước vẫn không thay đổi và đến nay, nó được tổ chức thành hệ thống từ Trung ương đến địa phương.

Pháp lệnh thanh tra năm 1990 quy định đầy đủ về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nguyên tắc hoạt động của các tổ chức Thanh tra nhà nước. Theo Pháp lệnh, các tổ chức Thanh tra nhà nước được thiết lập thành hệ thống từ Trung ương đến địa phương bao gồm cơ quan Thanh tra nhà nước (là cơ quan của Chính phủ); Thanh tra bộ, sở (là cơ quan thuộc bộ, ngành); Thanh tra tỉnh, huyện (là cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân cùng cấp). Vị trí của các tổ chức Thanh tra nhà nước còn được khẳng định rõ trong Điều 112 Hiến pháp năm 1992 thông qua việc quy định nhiệm vụ của Chính phủ trong tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước.

Trong toàn bộ các văn bản pháp luật từ trước đến nay điều chỉnh vị trí của tổ chức Thanh tra đều xác định các tổ chức Thanh tra nhà nước là cơ quan nằm trong các cơ quan hành chính nhà nước, thuộc hệ thống hành pháp.

Vị trí của các tổ chức Thanh tra nhà nước còn được xác định trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, đối tượng của thanh tra. Đối tượng thanh tra là các cơ quan, tổ chức thuộc phạm vi quản lý hành chính nhà nước. Nội dung thanh tra là những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn là xem xét, kết luận, quyết định xử lý những vấn đề thuộc phạm vi quản lý hành chính nhà nước. Như vậy, các cơ quan Thanh tra nhà nước có vị trí trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước là hợp lý.

Tuy nhiên về vấn đề này, cũng có quan điểm cho rằng để tăng cường quyền hạn cho các tổ chức Thanh tra nhà nước, bảo đảm tính khách quan, độc lập trong hoạt động thì các tổ chức Thanh tra nhà nước phải là cơ quan thuộc Quốc hội, do Quốc hội thành lập. Quan điểm này không hợp lý, bởi vì theo quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật, Quốc hội là cơ quan có quyền lập pháp và giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Quốc hội giám sát hoạt động của Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao thông qua việc giám sát đối với người đứng đầu các cơ quan này, bằng việc xem xét các báo cáo, yêu cầu trả lời chất vấn, trong trường hợp cần thiết thì tiến hành việc giám sát tại chỗ nhằm đánh giá việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật và những nghị quyết của Quốc hội đã đề ra. Quốc hội không thực hiện giám sát thông qua việc thành lập cơ quan chuyên trách để trực tiếp thanh tra, kiểm tra, xem xét cụ thể việc làm của cơ quan, cá nhân trong hệ thống hành chính nhà nước hoặc các đối tượng thuộc phạm vi quản lý của cơ quan hành chính. Do đó, việc thành lập cơ quan Thanh tra nhà nước thuộc Quốc hội để thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước trong điều kiện hiện nay là không phù hợp.

Ở nhiều nước trên thế giới có tổ chức Thanh tra Quốc hội, song đó là cơ quan để giúp Quốc hội thực hiện chức năng giám sát của mình đối với các cơ quan nhà nước (hành chính và tư pháp). Nó hoàn toàn khác hẳn với tổ chức Thanh tra thuộc Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, đối tượng và phương thức hoạt động.

Trên cơ sở quan điểm, nguyên tắc xây dựng bộ máy nhà nước và yêu cầu cải cách hành chính nhà nước; qua tổng kết đánh giá thực tiễn công tác thanh tra cho thấy các cơ quan Thanh tra nhà nước nằm trong hệ thống hành pháp; công tác thanh tra, tổ chức thanh tra thuộc sự chỉ đạo, quản lý của Chính phủ, các bộ, ngành và Uỷ ban nhân dân các cấp là phù hợp.

Hệ thống tổ chức được thiết lập theo nguyên tắc song trùng trực thuộc là phù hợp với nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Thanh tra phải luôn được khẳng định là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là phương thức đảm bảo cho hoạt động quản lý đạt được mục đích. Do đó, vị trí tổ chức bộ máy Thanh tra nhà nước phải gắn liền với tổ chức các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.

Tuy nhiên, một trong những điều kiện cơ bản, đảm bảo cho tổ chức Thanh tra hoạt động có hiệu quả là hoạt động thanh tra phải có tính độc lập tương đối với hoạt động của cơ quan quản lý. Cần thiết phải có cơ chế đảm bảo loại trừ mọi sự can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra. Có như vậy mới đảm bảo được hoạt động thanh tra khách quan, trung thực, chỉ tuân theo pháp luật. Để tính độc lập tương đối của hoạt động thanh tra được thể hiện trên thực tế, cần phải có qui định bảo đảm bởi các thiết chế luật pháp, con người và vật chất cụ thể. Hoạt động thanh tra muốn đạt được kết quả tốt, trước hết phải có những qui định về mặt tổ chức độc lập với các đối tượng bị thanh tra, kiểm tra và sử dụng thẩm quyền của chủ thể quản lý nhà nước trao cho.

Ví dụ, ở Cộng hoà liên bang Đức, Quốc hội là cơ quan đại diện cho ý chí của nhân dân, có quyền bầu ra cơ quan Thanh tra do Tổng thống đề nghị. Theo Luật giám sát nhà nước của Cộng hoà liên bang Đức, thì thanh tra tập trung vào giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính công và thanh tra uỷ quyền là một bộ phận nằm bên cạnh Thủ tướng, thực hiện các hoạt động khi có vi phạm pháp luật trên các lĩnh vực; đồng thời luật cũng qui định cho Thủ tướng quyền điều động thanh tra với tư cách là người đứng đầu cơ quan hành pháp, nhân danh quyền lực nhà nước được Quốc hội trao cho. Ở nước Cộng hoà áo, Thanh tra nhà nước được đặt bên cạnh Chính phủ, giám sát hoạt động ban hành văn bản của các cơ quan thuộc Chính phủ; Thanh tra viên ở áo là những công chức đặc biệt được Tổng thống bổ nhiệm

Ở nước ta, mặc dù thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của quản lý, nhưng tổ chức và hoạt động còn chưa thật phù hợp, chưa phát huy được tính độc lập chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra. Trong thời gian tới, cần nghiên cứu đổi mới cơ cấu tổ chức Thanh tra nhà nước theo hướng tăng cường chỉ đạo theo hệ thống dọc từ Trung ương đến cơ sở. Các tổ chức Thanh tra cấp, ngành ngày càng phụ thuộc Tổng Thanh tra nhà nước. Đây là hướng phù hợp với tinh thần cải cách nền hành chính nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực của các cơ quan trong bộ máy nhà nước.

2- Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra.

a) Về chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức Thanh tra nhà nước:

Chức năng, nhiệm vụ chung của các tổ chức Thanh tra nhà nước được pháp luật hiện hành quy định là: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch trong phạm vi thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước; giải quyết hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo; quản lý nhà nước về công tác thanh tra, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tổng hợp kết quả đấu tranh chống tham nhũng trong các cơ quan hành chính nhà nước.

Pháp luật đã quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn cho từng tổ chức Thanh tra; phân biệt nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra nhà nước theo cấp hành chính và Thanh tra nhà nước theo ngành, lĩnh vực. Nhưng thực tế cho thấy, hiện nay có sự chồng chéo về phạm vi, chức năng, nhiệm vụ, đối tượng thanh tra giữa Thanh tra nhà nước ở cấp trung ương với Thanh tra bộ, ngành và Thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện; giữa Thanh tra nhà nước ở bộ, ngành với Thanh tra chuyên ngành và Thanh tra sở, ngành. Biểu hiện cụ thể là:

- Thanh tra nhà nước có quyền thanh tra các lĩnh vực, các đối tượng trong phạm vi cả nước. Như vậy là trùm lên phạm vi và đối tượng của Thanh tra bộ, ngành và Thanh tra các cấp, do đó dẫn đến sự chồng chéo.

- Thanh tra bộ, ngành (Thanh tra nhà nước ở bộ, ngành) có quyền thanh tra các đối tượng, các lĩnh vực do bộ, ngành quản lý trong phạm vi cả nước. Như vậy có sự chồng chéo với Thanh tra chuyên ngành và Thanh tra cấp.

- Thanh tra nhà nước ở cấp tỉnh, cấp huyện có quyền thanh tra các lĩnh vực, các đối tượng do Uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lý. Như vậy sẽ trùm lên Thanh tra sở, chồng chéo với Thanh tra chuyên ngành, bộ, ngành.

Sở dĩ có sự chồng chéo, trùng lặp nêu trên vì 2 lý do cơ bản sau:

Một là, các cơ quan Thanh tra nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc kết hợp giữa quản lý theo ngành và quản theo lý lãnh thổ, nhưng lại thiếu sự phân định rành mạch, rõ ràng cả về nội dung và đối tượng quản lý.

Hai là, việc phân định phạm vi, ranh giới về nhiệm vụ, quyền hạn giữa các tổ chức Thanh tra nhà nước chưa rõ ràng, nên cũng dẫn đến sự trùng lặp.

Để khắc phục tình trạng này, cần đổi mới theo hướng sau đây:

- Cơ quan Thanh tra nhà nước, Thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện tập trung vào việc thanh tra trách nhiệm, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, công chức nhà nước. Tức là hướng vào bộ máy quản lý nhà nước, thanh tra các đối tượng thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cùng cấp, trừ trường hợp đặc biệt do thủ trưởng cùng cấp giao.

- Thanh tra chuyên ngành tập trung vào việc thanh tra việc thực hiện pháp luật về các lĩnh vực do bộ, ngành quản lý, tức là hướng vào các đối tượng bị quản lý (tổ chức, cá nhân bên ngoài).

- Thanh tra nhà nước ở bộ, ngành hướng vào việc thanh tra trách nhiệm của các cán bộ, công chức do bộ, ngành quản lý trực tiếp.

- Đối với Thanh tra sở cũng xử lý như trên.

Như vậy sẽ tránh được sự chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động của các tổ chức Thanh tra. Đây cũng là vấn đề cơ bản, mấu chốt trong việc đổi mới thanh tra. Việc xác định rõ phạm vi, chức năng, nhiệm vụ sẽ quyết định đến quyền hạn và cơ cấu tổ chức của hệ thống Thanh tra nhà nước, mối quan hệ giữa các cơ quan Thanh tra nhà nước với nhau.

Thực trạng thể chế Nhà nước ta hiện nay thừa nhận sự tồn tại hợp pháp của tất cả các loại hình hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, điều tra, kiểm sát. Các loại hoạt động này đều có cùng mục đích là nhằm phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý vi phạm pháp luật, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân.

Tuy có cùng mục tiêu, nhưng lại có nhiều loại hình tổ chức thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát với những phương thức gần giống nhau. Đây chính là điểm chồng lấn trong hoạt động của các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát.

Sự chồng chéo thể hiện rất rõ, đặc biệt là nhìn nhận từ phía đối tượng thanh tra, kiểm tra. Theo qui định của pháp luật hiện hành, một đối tượng của quản lý phải chịu rất nhiều sự thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát của nhiều cơ quan khác nhau. Thậm chí có lúc, có nơi một đối tượng quản lý bị nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, giám sát đến làm việc cùng một thời gian. Điều này gây rất nhiều phiền phức cho đối tượng bị thanh tra, kiểm tra.

Với thực tiễn trên, hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nói chung và đổi mới hoạt động thanh tra nói riêng, cần phải xác định lại nội dung, phạm vi, đối tượng và thậm chí cả các điều kiện hoạt động thanh tra, tiền điều tra (hoạt động trinh sát), kiểm sát việc tuân theo pháp luật; xác định rõ điều kiện bắt đầu của hoạt động thanh tra trong một chuỗi các hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra, điều tra, kiểm sát.

Hiện nay, chưa có sự thống nhất trong việc xác định nên hay không nên tồn tại ba loại hình tổ chức thực hiện và ba loại hình hoạt động: thanh tra hành chính, trinh sát và kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Đây là ba loại hình hoàn toàn khác nhau hay thực chất là một, nhưng chỉ với tên gọi khác nhau. Theo cách hiểu của các cơ quan, tổ chức, cá nhân (đối tượng bị thanh tra, điều tra, kiểm sát) thì kết quả của cả ba loại hoạt động trên đều chỉ dừng lại ở phạm vi xử lý về mặt hành chính. Chính vì vậy, chỉ cần tồn tại một loại hình tổ chức để thực hiện mục tiêu trên. Kinh nghiệm ở Ai Cập cho thấy cơ quan Giám sát hành chính (ACA) thực hiện cả ba loại hoạt động nói trên và có quyền khởi tố các vụ án hành chính, kinh tế và cả hình sự.

Từ thực tiễn hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra, điều tra (của cơ quan Cảnh sát kinh tế) và kiểm sát việc tuân theo pháp luật hiện nay, cùng với kinh nghiệm tổ chức cơ quan giám sát hành chính của một số nước trên thế giới, cần thống nhất ba loại hoạt động nói trên thành một loại hình hoạt động đó là thanh tra hành chính. Nội dung này hoàn toàn phù hợp với thực chất của vấn đề, hoạt động điều tra của Cảnh sát kinh tế và hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát đều thuộc lĩnh vực hành chính.

Chức năng của thanh tra là những mặt, những phương diện hoạt động cơ bản nhằm thực hiện nhiệm vụ của bộ máy nhà nước. Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các cơ quan nhà nước cần chú ý đến hai mặt:

- Tính hợp pháp của hoạt động quản lý, bao gồm từ việc ban hành quyết định quản lý theo thẩm quyền, đến những hành vi hành chính của các cơ quan quản lý và tính phù hợp theo luật định của các hoạt động trên. Mọi hành vi lạm quyền, vượt quá thẩm quyền đều phải được cơ quan Thanh tra với tư cách là chủ thể nhân danh quyền hành pháp xem xét, kết luận.

- Tính hợp lý của các hoạt động quản lý thông qua hành vi hành chính (ban hành quyết định quản lý, hành động hay không hành động của các chủ thể quản lý). Tính hợp lý của hoạt động quản lý thể hiện ở chỗ xem xét các quyết định quản lý có tính khả thi hay không. Trong hoạt động quản lý, tính hợp lý không gây ra những tác hại lớn, do đó không thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế mạnh.

Hoạt động thanh tra phải làm cho bộ máy hành chính nhà nước hoạt động tốt hơn, hiệu quả hơn. Như vậy, hoạt động thanh tra phải hướng vào các nội dung chủ yếu sau:

- Thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật, việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm thi hành công vụ của cơ quan nhà nước và viên chức nhà nước. Thông qua hoạt động này, thanh tra góp phần quan trọng vào việc làm trong sạch bộ máy nhà nước, phát hiện và ngăn ngừa hành vi vi phạm pháp luật của quan chức nhà nước.

- Thanh tra trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo (tổ chức Thanh tra không phải là một cấp giải quyết khiếu nại, tố cáo). Thông qua hoạt động này, thanh tra góp phần tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân.

-Thanh tra các hoạt động quản lý kinh tế, quản lý xã hội của cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, xã hội, các đơn vị lực lượng vũ trang, hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước, các tập đoàn sản xuất, các doanh nghiệp liên doanh, liên kết với nước ngoài có sử dụng vốn và tài sản của Nhà nước. Thông qua hoạt động này, thanh tra góp phần rất quan trọng trong việc chống tệ nạn tham nhũng, cũng như các hành vi tiêu cực khác trong hoạt động kinh tế, xã hội.

b) Về quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước:

Quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước được xác định trên cơ sở tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra, nó có mối quan hệ chặt chẽ với tính quyền uy, phục tùng của quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Không thể nói đến quyền lực khi không gắn với một tổ chức. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức Thanh tra, hay quyền hạn của thanh tra được thực hiện trên cơ sở quyền lực nhà nước. Đó là quyền hạn của cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Khi nhấn mạnh tính quyền lực của tổ chức Thanh tra, Lênin nói: “thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra suông”(39).

Tính quyền lực nhà nước của thanh tra thể hiện thông qua các quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước được quy định trong Pháp lệnh thanh tra, mà tập trung cụ thể là Điều 9, gồm các loại quyền hạn sau:

- Ra các quyết định buộc đối tượng thanh tra phải thi hành, sửa chữa, khắc phục những vi phạm đã gây ra (quyết định niêm phong tài liệu, khi có căn cứ nhận định có vi phạm pháp luật; yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp tài liệu, báo cáo bằng văn bản, trả lời những chất vấn; kiểm kê tài sản);

- Yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra (ra quyết định yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng trái pháp luật khi xét thấy việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý);

- Yêu cầu cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin cần thiết phục vụ cho việc thanh tra;

- Yêu cầu cử người tham gia Đoàn thanh tra; trưng cầu giám định; chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật sang cơ quan Điều tra hình sự có thẩm quyền giải quyết, nếu xét thấy có dấu hiệu cấu thành tội phạm;

- áp dụng biện pháp cưỡng chế trong một số trường hợp nhất định:

+ Đình chỉ việc làm xét thấy đang hoặc sẽ gây tác hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân;

+ Cảnh cáo, tạm đình chỉ công tác nhân viên nhà nước cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định của tổ chức Thanh tra hoặc Thanh tra viên;

+ Tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác người đang cộng tác với tổ chức Thanh tra hoặc đang là đối tượng thanh tra, nếu xét thấy việc thi hành quyết định gây trở ngại cho thanh tra.

Ngoài các quyền hạn nêu trên, các tổ chức Thanh tra còn có quyền kê biên tài sản; quyết định xử lý theo quy định của pháp luật. Tại Pháp lệnh chống tham nhũng, Điều 27 còn quy định, trong quá trình thanh tra, thủ trưởng các cơ quan Thanh tra nhà nước có quyền kê biên tài sản của cơ quan, tổ chức là đối tượng thanh tra đã được xác định có liên quan đến vụ tham nhũng.

Như vậy, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước được quy định tương đối đầy đủ, rõ ràng, mức độ từ thấp đến cao, làm cơ sở cho các tổ chức Thanh tra nhà nước thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của mình và đó cũng là việc thực hiện quyền lực nhà nước trong công tác thanh tra. Trong thực tế, một số quyền hạn thanh tra được sử dụng tốt và có hiệu quả, nhưng một số quyền hạn chưa được cụ thể hóa nên việc thực hiện còn hạn chế, hiệu lực thanh tra không cao. Để các tổ chức Thanh tra nhà nước thực hiện đầy đủ chức trách, nhiệm vụ được giao, cần tăng cường thẩm quyền cho các tổ chức Thanh tra nhà nước trong việc xử lý tại chỗ các vi phạm pháp luật. Ngoài các quyền hạn được pháp luật quy định như hiện nay, cần có thêm các quyền quyết định thu hồi tiền, tài sản của Nhà nước đã bị chiếm đoạt, sử dụng trái pháp luật; có quyền áp dụng các hình thức xử lý hành chính (xử phạt vi phạm hành chính và xử lý kỷ luật hành chính). Tuy nhiên, cần có quy định cụ thể về phạm vi, thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng các quyền hạn này để tránh tình trạng lộng quyền, lạm quyền. Đồng thời, cần phân biệt quyền hạn giữa Thanh tra bộ, ngành, chuyên ngành với Thanh tra cấp.

Về quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước, có ý kiến cho rằng cần tăng cường quyền hạn mạnh hơn nữa như bổ sung một số quyền hạn nêu trên, đồng thời các tổ chức Thanh tra nhà nước có quyền khởi tố vụ án hình sự, bởi vì trong quá trình thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhiều vụ việc có đầy đủ dấu hiệu cấu thành tội phạm được phát hiện. Do đó, các tổ chức Thanh tra nhà nước cần có quyền khởi tố vụ án hình sự để vụ việc giải quyết bằng trình tự tố tụng, tránh tình trạng có nhiều vụ việc có dấu hiệu cấu thành tội phạm rõ ràng, hồ sơ đã đầy đủ được chuyển sang cơ quan Điều tra song không được giải quyết hoặc giải quyết không kịp thời, dẫn đến tình trạng bỏ sót tội phạm. Quan điểm trên có phần hợp lý, song về cơ bản không phù hợp với tính chất, đặc điểm của các tổ chức Thanh tra nhà nước, là cơ quan chức năng của cơ quan hành chính nhà nước, đồng thời không phù hợp với pháp luật hiện hành về tổ chức các cơ quan Điều tra hình sự.

3- Đổi mới về tổ chức hệ thống Thanh tra nhà nước.

Đổi mới về tổ chức hệ thống Thanh tra nhà nước là nội dung quan trọng trong việc đổi mới toàn diện và triệt để công tác thanh tra. Đổi mới về tổ chức bao gồm xác định mô hình, cơ cấu tổ chức Thanh tra nhà nước; xác định mối quan hệ giữa tổ chức Thanh tra nhà nước với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, quan hệ giữa các tổ chức Thanh tra nhà nước với nhau, giữa tổ chức Thanh tra ngành với Thanh tra cấp; xác định mối quan hệ giữa các bộ phận, đơn vị với nhau, mối quan hệ giữa từng bộ phận, đơn vị với thủ trưởng tổ chức Thanh tra nhà nước; xác định cơ cấu các chức danh lãnh đạo, chức danh chuyên môn và các tiêu chuẩn nghiệp vụ tương ứng... Trong đó, việc nghiên cứu đổi mới tổ chức thanh tra hiện nay đòi hỏi giải quyết một vấn đề cơ bản, đó là việc xác định mô hình tổ chức của Thanh tra bộ, ngành, chuyên ngành trên cơ sở làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của nó.

3.1- Đổi mới Thanh tra bộ, ngành, chuyên ngành:

Ở mỗi bộ phải tổ chức bộ máy thanh tra như thế nào, có một đầu mối thống nhất, hay có nhiều loại hình tổ chức thanh tra độc lập với nhau cùng tồn tại? Thanh tra bộ, ngành, chuyên ngành có nằm trong hệ thống Thanh tra nhà nước hay không?

a) Vị trí, vai trò của Thanh tra chuyên ngành:

Thanh tra chuyên ngành là công cụ không thể thiếu phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước trong ngành, lĩnh vực. Hoạt động quản lý nhà nước có phạm vi rộng lớn bao gồm nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, mỗi ngành, mỗi lĩnh vực có những đặc thù riêng nên phải có hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên sâu. Do đó, việc hình thành các tổ chức Thanh tra chuyên ngành là yêu cầu khách quan.

Thanh tra chuyên ngành chủ yếu tập trung vào kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định về quy trình, quy phạm liên quan đến chuyên môn, kỹ thuật, kịp thời phát hiện và xử phạt đối với các hành vi vi phạm của các đối tượng bị quản lý của ngành, lĩnh vực, góp phần phòng chống vi phạm pháp luật, tăng cường trật tự, kỷ cương quản lý.

Khi chuyển sang cơ chế thị trường nhiều thành phần thì hoạt động kinh tế phát triển mạnh mẽ, đa dạng và cũng rất phức tạp. Sự cạnh tranh giữa các thành phần kinh tế đã bộc lộ nhiều nhược điểm cùng với việc tồn tại lề lối quản lý cũ kỹ, lạc hậu, làm cho các mặt trái của nền kinh tế thị trường có điều kiện nảy sinh và phát triển mạnh mẽ hơn. Đứng trước yêu cầu đó, việc quản lý bằng pháp luật để các thành phần kinh tế phát triển lành mạnh, theo khuôn khổ, đúng định hướng ngày càng trở nên cấp thiết hơn và Thanh tra chuyên ngành thực sự trở thành công cụ hữu hiệu để các cơ quan nhà nước thực hiện tốt chức năng quản lý của mình, Thanh tra chuyên ngành góp phần quan trọng trong việc thực hiện chủ trương đổi mới kinh tế của Đảng và Nhà nước.

Thanh tra chuyên ngành là công cụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, nó có vai trò quan trọng giúp cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền riêng quản lý chặt chẽ các đối tượng bị quản lý, kịp thời phát hiện sai phạm, có biện pháp xử lý, khắc phục hữu hiệu. Thanh tra chuyên ngành còn giúp phát hiện những chồng chéo, bất hợp lý trong quản lý giữa các ngành, lĩnh vực; giữa ngành, lĩnh vực với nội dung quản lý của địa phương, lãnh thổ, từ đó từng bước làm rõ ranh giới quản lý giữa các ngành, các cấp.

b) Thực trạng Thanh tra bộ, ngành, chuyên ngành:

Hiện nay, quá trình hình thành, phát triển cơ cấu tổ chức, mối quan hệ giữa Thanh tra chuyên ngành với Thanh tra bộ, ngành rất khác nhau. Sự phân định chức năng, nhiệm vụ cũng không rõ ràng, có sự chồng chéo, trùng lặp về cả nội dung thanh tra, kiểm tra lẫn đối tượng thanh tra, kiểm tra; trình tự, thủ tục, phương pháp tiến hành cũng không phân biệt rõ. Tình trạng đó diễn ra hết sức phức tạp.

Thứ nhất, về vấn đề tổ chức: Có nhiều mô hình tổ chức Thanh tra bộ, ngành, chuyên ngành như sau:

- Song song tồn tại nhiều loại hình thanh tra: Thanh tra nhà nước, Thanh tra chuyên ngành độc lập với nhau; không có mối quan hệ ràng buộc về tổ chức cũng như chỉ đạo, điều hành. Ví dụ như Thanh tra an toàn, bảo hộ lao động và Thanh tra Bộ (ở Bộ Lao động- Thương binh và Xã hội); Thanh tra an toàn hàng không, an toàn hàng hải... và Thanh tra Bộ (ở Bộ Giao thông - Vận tải)...

- Tồn tại nhiều loại hình thanh tra bao gồm Thanh tra nhà nước và Thanh tra chuyên ngành, song Thanh tra chuyên ngành được xác định là bộ phận, đơn vị thuộc tổ chức Thanh tra bộ, ngành, có sự chỉ đạo, phối hợp trong hoạt động thanh tra. Ví dụ như Thanh tra Bộ Khoa học - Công nghệ và Môi trường với Thanh tra đo lường, tiêu chuẩn, chất lượng hàng hóa, Thanh tra về môi trường.

- Tồn tại thống nhất một tổ chức Thanh tra, Thanh tra nhà nước của bộ, ngành bao gồm cả Thanh tra chuyên ngành, được tổ chức thống nhất, chặt chẽ như Thanh tra nhà nước về y tế bao gồm Thanh tra về dược, về vệ sinh y tế, về khám chữa bệnh (ở Bộ Y tế); Thanh tra nhà nước về văn hóa; Thanh tra Giáo dục Nhìn chung ở các bộ, ngành này thì hoạt động thanh tra bảo đảm tính tập trung, thống nhất.

- Thanh tra bộ đồng thời thực hiện chức năng thanh tra nhà nước chuyên ngành (Thanh tra Ngân hàng nhà nước, Thanh tra Du lịch...).

Ở mô hình thứ nhất và thứ hai có một đặc điểm nổi lên là: Thanh tra nhà nước là cơ quan thuộc bộ, Thanh tra chuyên ngành là cơ quan thuộc cục hoặc tổng cục có chức năng quản lý nhà nước.

Thứ hai, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra ở bộ, ngành:

Nhìn chung, các tổ chức Thanh tra bộ, ngành, Thanh tra chuyên ngành đều có chức năng, nhiệm vụ giúp bộ, ngành thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình. Các tổ chức Thanh tra ở bộ, ngành có quyền thanh tra, kiểm tra trong bộ máy (cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của Bộ trưởng) và ngoài xã hội (cơ quan, tổ chức, cá nhân). Tuy nhiên, ở mô hình thứ nhất và thứ hai còn có sự chồng chéo giữa hai loại hình thanh tra: giữa Thanh tra bộ, ngành và Thanh tra chuyên ngành. Biểu hiện cụ thể là:

- Thanh tra bộ, ngành có quyền thanh tra, kiểm tra tất cả các đối tượng, các nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành, còn Thanh tra chuyên ngành chỉ được quyền thanh tra, kiểm tra một hoặc một số đối tượng, một hoặc một số nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành (mà thường được phân cấp theo thẩm quyền quản lý nhà nước của tổng cục hoặc Cục). Như vậy có sự chồng chéo, trùng lặp về đối tượng, phạm vi hay thực chất là chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ.

- Về quyền hạn, cũng có sự khác nhau: Thanh tra bộ, ngành được Pháp lệnh thanh tra điều chỉnh và quyền hạn cũng được qui định ở văn bản này. Các tổ chức Thanh tra bộ, ngành không có quyền xử phạt vi phạm hành chính, còn các tổ chức Thanh tra chuyên ngành lại được quyền xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, ở một số tổ chức Thanh tra nhà nước ở bộ, ngành như Thanh tra nhà nước về Y tế, Thanh tra nhà nước về Văn hóa, khi tiến hành thanh tra, kiểm tra về các lĩnh vực chuyên ngành thì có quyền xử phạt vi phạm hành chính.

Lý do có sự khác biệt trên bởi vì Pháp lệnh thanh tra ban hành năm 1990 trên cơ sở Hiến pháp năm 1980, khi đó mới bước vào thời kỳ đổi mới, nền kinh tế vẫn đang trong cơ chế kế hoạch hoá, tập trung, quan liêu, bao cấp. Thành phần kinh tế trong xã hội vẫn chủ yếu là của tập thể và của Nhà nước, các thành phần kinh tế khác hết sức nhỏ bé và chưa được định hình. Do đó, đối tượng thanh tra, kiểm tra của các tổ chức Thanh tra nhà nước chủ yếu là các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức kinh tế của Nhà nước, tập thể, cá nhân có trách nhiệm, mà nội dung thanh tra là thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch, chính sách, pháp luật. Cho nên, Pháp lệnh thanh tra không đặt ra vấn đề xử phạt hành chính đối với các tổ chức kinh tế của Nhà nước và của tập thể. Vì bản chất của việc xử phạt là lấy tiền của Nhà nước chuyển về cho Nhà nước. Đồng thời, lúc đó cũng không đặt vấn đề thanh tra chuyên ngành để thực hiện chức năng giúp Bộ, ngành quản lý theo những lĩnh vực được phân công. Chính vì vậy, trong Pháp lệnh thanh tra chưa đề cập sâu vấn đề thanh tra chuyên ngành và không qui định quyền xử phạt hành chính cho Thanh tra nhà nước tại các bộ, ngành. Hơn thế nữa, Pháp lệnh còn quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chung cho tất cả các loại hình thanh tra mà chưa tính đến những đặc điểm khác biệt của nó (như giữa Thanh tra cấp và Thanh tra ngành); ngoài ra còn điều chỉnh cả vấn đề thanh tra thủ trưởng và thanh tra nhân dân trong cùng một văn bản.

Thứ ba, về hoạt động: Sự tồn tại cùng một lúc nhiều loại hình thanh tra ở bộ, ngành với sự khác nhau về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã làm cho bức tranh về thanh tra hết sức phong phú, đa dạng. Sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, sự quản lý chỉ đạo không thống nhất đã dẫn đến nhiều lộn xộn, phức tạp trong hoạt động thanh tra. Không ít doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, cá nhân kêu ca, phàn nàn về thanh tra, kiểm tra chồng chéo. Do đó, việc chấn chỉnh, kiện toàn tổ chức, hoạt động thanh tra bộ, ngành là vấn đề hết sức cấp bách.

c) Các giải pháp khắc phục:

Một là, cần thống nhất về mặt nhận thức, Thanh tra nhà nước ở Bộ, ngành, hay Thanh tra chuyên ngành, Thanh tra nhà nước chuyên ngành đều là cơ quan có nhiệm vụ giúp bộ, ngành thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công. Do đó, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan phụ trách ngành, lĩnh vực phải lãnh đạo thống nhất và chịu trách nhiệm về toàn bộ tổ chức và hoạt động của các tổ chức Thanh tra thuộc bộ, ngành.

Thanh tra nhà nước ở bộ, ngành hay Thanh tra chuyên ngành (Thanh tra nhà nước chuyên ngành) đều nhân danh quyền lực nhà nước, có chức năng thanh tra, kiểm tra việc chấp hành chính sách, pháp luật, những qui định về quản lý ngành, lĩnh vực đối với các đối tượng chịu sự quản lý của bộ, ngành; có quyền áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền buộc đối tượng đình chỉ, chấm dứt, sửa chữa, khắc phục những sai phạm, trong trường hợp cần thiết có quyền xử phạt vi phạm hành chính. Quyền lực của các loại hình thanh tra ở bộ, ngành là quyền lực nhà nước trong quyền hạn được pháp luật trao cho cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực - giới hạn trong quyền hành pháp.

Hai là, cần thống nhất về hướng khắc phục. Cần khắc phục, kiện toàn, đổi mới tổ chức và hoạt động của các loại hình thanh tra ở các bộ, ngành hiện nay trên cơ sở xác định rõ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, từ đó có định hình về tổ chức cho thích hợp. Để các tổ chức Thanh tra bộ, ngành thực sự là công cụ hữu hiệu giúp bộ, ngành thực hiện chức năng quản lý nhà nước được phân công, có thể thống nhất mỗi bộ, ngành có một tổ chức Thanh tra hoặc mỗi bộ, ngành có một đầu mối thanh tra thống nhất, trong đó Thanh tra bộ, ngành, chuyên ngành phải được tổ chức chặt chẽ, hoạt động có sự chỉ đạo, điều hành tập trung.

Ba là, căn cứ vào đặc điểm, tình hình, tính chất hoạt động, nội dung, phạm vi quản lý nhà nước của bộ, ngành mà có thể tổ chức mô hình Thanh tra bộ, ngành cho phù hợp. Có thể có một số mô hình Thanh tra bộ, ngành như sau:

Nhóm 1: Thanh tra bộ đồng thời thực hiện chức năng thanh tra nhà nước chuyên ngành (Ngân hàng nhà nước Việt Nam, Tổng cục Du lịch... ).

Nhóm2: Một tổ chức Thanh tra thống nhất nhưng trong đó có nhiều bộ phận, mỗi bộ phận được giao chức năng thanh tra nhà nước hay chức năng thanh tra nhà nước chuyên ngành cụ thể (Ví dụ tổ chức Thanh tra Bộ Y tế có thể có các bộ phận Thanh tra nhà nước chuyên ngành Dược, Khám chữa bệnh; Vệ sinh dịch tễ...).

Nhóm 3: Trong một bộ có nhiều tổ chức Thanh tra tương đối độc lập (Thanh tra nhà nước, Thanh tra nhà nước chuyên ngành) nhưng chịu sự quản lý chung của Thanh tra bộ (Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn...).

Nhóm4: Trong một bộ có nhiều tổ chức Thanh tra độc lập với nhau (Thanh tra nhà nước, Thanh tra nhà nước chuyên ngành nhưng nặng về kỹ thuật như lao động, công nghiệp...) và không chịu sự quản lý chung của Thanh tra bộ (Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Công nghiệp...).

Việc hình thành nhiều mô hình tổ chức Thanh tra khác nhau của bộ là do nội dung, yêu cầu, phạm vi, đặc điểm của quản lý quy định (quản lý tổng hợp; quản lý đa ngành; quản lý một lĩnh vực; quản lý kinh tế, kỹ thuật).

Đối với Thanh tra sở, ngành thuộc tỉnh: Tổ chức thống nhất một đầu mối, trong đó có các bộ phận hoặc cán bộ phụ trách các chuyên ngành.

Để đáp ứng yêu cầu của việc cải cách hành chính, khắc phục những hạn chế, bất cập trong tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra bộ, ngành nói riêng, cần tổ chức Thanh tra bộ, ngành theo phương án kiện toàn tổ chức Thanh tra các bộ theo hướng mỗi bộ chỉ có một tổ chức Thanh tra, thực hiện hai chức năng: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các cá nhân, cơ quan thuộc thẩm quyền quản lý của bộ (thanh tra các đối tượng thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của Bộ trưởng) và thanh tra việc thực hiện pháp luật của các cơ quan, đơn vị, cá nhân theo thẩm quyền quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực (thanh tra chuyên ngành). Về cơ cấu tổ chức, Thanh tra một số bộ (chủ yếu là các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực) có thể gồm nhiều bộ phận chuyên sâu về ngành và lĩnh vực nhưng có sự chỉ đạo, điều hành tập trung và có chương trình, kế hoạch thống nhất. Thanh tra bộ, ngành cần được bổ sung quyền hạn về xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực. Các tổ chức Thanh tra bộ, ngành được đổi mới theo hướng như trên sẽ phù hợp với định hướng cải cách hành chính nhà nước trong thời gian tới.

Khi sắp xếp thanh tra theo mô hình này sẽ giải quyết được các mối quan hệ sau đây:

- Quan hệ giữa thủ trưởng và bộ máy thanh tra tập trung, nhanh nhạy hơn, đáp ứng được yêu cầu quản lý.

- Quan hệ giữa Thanh tra cấp trên với Thanh tra cấp dưới, quan hệ giữa Thanh tra bộ với các bộ phận Thanh tra chuyên ngành (ở một số bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực) có sự thống nhất trong chỉ đạo để tránh được sự chồng chéo trong hoạt động. Quan hệ giữa Thanh tra nhà nước với Thanh tra bộ, ngành sẽ là sự chỉ đạo của Thanh tra cấp trên với cấp dưới về các mặt tổ chức, công tác, nghiệp vụ. Tuy nhiên, từng nội dung cụ thể cần được xác định rõ, có giới hạn nhất định, mức độ quan hệ không hoàn toàn giống như giữa cơ quan Thanh tra nhà nước với Thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện.

- Quan hệ giữa Thanh tra bộ, ngành với Thanh tra sở là các cơ quan cùng chức năng, nhiệm vụ. Trong trường hợp, tổ chức Thanh tra được tổ chức tập trung thống nhất thì đó là mối quan hệ giữa Thanh tra cấp trên với Thanh tra cấp dưới trong cùng hệ thống.

- Quan hệ giữa Thanh tra ngành với Thanh tra cấp là mối quan hệ của các cơ quan cùng chức năng, nhiệm vụ, cùng nằm trong hệ thống và sẽ không có sự chồng chéo trong hoạt động giữa các tổ chức Thanh tra này.

3.2- Phương hướng đổi mới tổ chức Thanh tra.

Trước những đòi hỏi của việc cải cách bộ máy nhà nước, hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước thì việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra hiện nay là yêu cầu tất yếu khách quan. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra có thể xem xét dựa trên phương hướng sau:

Trong điều kiện hiện nay thì chỉ tập trung điều chỉnh một số nội dung về tổ chức, hoạt động thanh tra và là những giải pháp trước mắt. Vị trí, chức năng, hệ thống tổ chức của các tổ chức Thanh tra nhà nước vẫn như quy định tại Pháp lệnh thanh tra nhưng đổi mới một bước về phương thức chỉ đạo, điều hành; xác định rõ hơn đối tượng, phạm vi hoạt động thanh tra; chú ý hoàn thiện các loại hình Thanh tra bộ, ngành; củng cố, kiện toàn đội ngũ cán bộ thanh tra đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. Cụ thể là:

- Kiện toàn tổ chức của Thanh tra các bộ theo hướng mỗi bộ chỉ có một tổ chức Thanh tra để đồng thời thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các cơ quan, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của bộ (thanh tra nội bộ) và thanh tra việc thực hiện pháp luật của các cơ quan, đơn vị, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước theo ngành và lĩnh vực (thanh tra chuyên ngành). Như vậy, cơ cấu Thanh tra của một bộ có thể gồm nhiều bộ phận chuyên sâu về từng ngành và lĩnh vực nhưng có sự quản lý chỉ đạo, điều hành thống nhất và có chương trình, kế hoạch thống nhất. Thanh tra bộ, ngành cần được bổ sung quyền hạn về xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực thuộc quyền quản lý của bộ, ngành mình.

- Xác định rõ hơn, cụ thể hơn về đối tượng, phạm vi, thẩm quyền, quyền hạn và trách nhiệm của Thanh tra nhà nước các cấp. Theo đó, cơ quan Thanh tra nhà nước tập trung vào thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các bộ, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Thanh tra tỉnh và Thanh tra huyện thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các sở, ban ngành và Uỷ ban nhân dân cấp dưới. Như vậy, hệ thống các cơ quan Thanh tra theo cấp sẽ có bước chuyển sang tiếp cận với chức năng giám sát hành chính. Các cơ quan Thanh tra theo cấp hành chính sẽ phải bổ sung quyền hạn về xử lý kỷ luật hoặc kiến nghị xử lý kỷ luật cán bộ, công chức.

-Tăng cường sự chỉ đạo, điều hành thống nhất của Thanh tra cấp trên với Thanh tra cấp dưới, đặc biệt là khâu xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, thực hiện chế độ thông tin báo cáo, tăng cường hơn nữa vai trò và trách nhiệm của Thanh tra cấp trên trong việc củng cố, kiện toàn về tổ chức, nhân sự của Thanh tra cấp dưới.

Bước tiếp theo, cần xác định vị trí, chức năng, nhiệm vụ chung của các tổ chức Thanh tra trên cơ sở tách hệ thống Thanh tra nhà nước hiện nay thành hai phân hệ:

Hệ thống Thanh tra theo cấp hành chính bao gồm cơ quan Thanh tra nhà nước, Thanh tra tỉnh (thành phố trực thuộc Trung ương) và Thanh tra huyện (quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh). Hệ thống này hướng hoạt động vào kiểm soát bộ máy và cán bộ, công chức nhà nước, tổ chức kinh tế nhà nước. Tăng cường chỉ đạo theo hệ thống. Tổng Thanh tra nhà nước bổ nhiệm các chức danh Thanh tra viên trong toàn hệ thống.

Đối với các tổ chức Thanh tra ngành: Tại các bộ, ngành và cấp sở chỉ thành lập một tổ chức Thanh tra. Bộ trưởng (Giám đốc sở) chỉ đạo toàn diện về công tác và bổ nhiệm các chức danh lãnh đạo của tổ chức Thanh tra, các chức danh Thanh tra viên thuộc bộ (sở). Hoạt động của hệ thống này hướng vào kiểm soát hành vi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo chức năng quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách.

Tuy nhiên, cần phải khẳng định dù đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra theo giải pháp nào thì cơ quan Thanh tra nhà nước (hay Thanh tra của Chính phủ) cũng có những nhiệm vụ chủ yếu là: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật; giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền; thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, khiếu nại, tố cáo (nội dung quản lý nhà nước về công tác thanh tra, khiếu nại, tố cáo sẽ có sự thay đổi theo từng phương án).

4- Đổi mới về hoạt động thanh tra.

Hoạt động của các tổ chức Thanh tra nhà nước bao gồm các nội dung sau:

- Thực hiện quyền thanh tra trực tiếp thông qua việc tiến hành các cuộc thanh tra kinh tế - xã hội.

- Xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền, mà cụ thể là tham mưu giúp thủ trưởng cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền của thủ trưởng; giải quyết khiếu nại khi được uỷ quyền.

- Quản lý nhà nước về công tác thanh tra, khiếu nại, tố cáo (đối với Thanh tra cấp), quản lý về công tác thanh tra, khiếu nại, tố cáo (đối với Thanh tra ngành).

Thông qua những hoạt động trên, các tổ chức Thanh tra nhà nước có vai trò quan trọng trong đấu tranh chống tham nhũng.

4.1- Tăng cường hoạt động quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Đây là nội dung rất quan trọng trong hoạt động của các tổ chức Thanh tra nhà nước, bao gồm rất nhiều công việc cụ thể, có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhau. Việc thực hiện tốt chức năng này sẽ có tác dụng mạnh mẽ đến việc thanh tra kinh tế - xã hội và giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, nhiệm vụ này thời gian qua chưa được coi trọng đúng mức, vì vậy trong thời gian tới, Thanh tra nhà nước các cấp, nhất là cấp Trung ương cần đổi mới, đẩy mạnh hơn nữa các công việc sau:

- Soạn thảo trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền những văn bản pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo bảo đảm kịp thời, có chất lượng, đáp ứng đòi hỏi của công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo.

- Đẩy mạnh các hoạt động tuyên truyền, phổ biến sâu rộng pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo để các cấp, các ngành, cơ quan, đơn vị và công dân nắm vững và giải quyết tốt các khiếu nại, tố cáo ngay từ cơ sở, tránh tồn đọng, vượt cấp, đồng thời để người dân hiểu và thực hiện đúng qui định pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của mình.

- Thường xuyên tổ chức việc tổng kết, đánh giá các cuộc thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo điển hình, để rút ra những bài học kinh nghiệm (ưu điểm, tồn tại), từ đó nâng cao chất lượng, đổi mới việc chỉ đạo công tác thanh tra.

- Đẩy mạnh việc bồi dưỡng, nâng cao năng lực, trình độ cho cán bộ, Thanh tra viên, thường xuyên cập nhật kiến thức mới trong các ngành, lĩnh vực để cán bộ, Thanh tra viên đủ khả năng đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công tác thanh tra.

- Chuyển hướng mạnh mẽ trong việc chỉ đạo công tác thanh tra, tập trung vào việc kiểm tra, thanh tra trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo. Giảm dần các cuộc thanh tra trực tiếp, nhất là các cuộc thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền của cấp dưới. Đề cao và tăng cường trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước trong tổ chức, chỉ đạo và chịu trách nhiệm về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong cơ quan, đơn vị. Các tổ chức Thanh tra nhà nước không bao biện làm thay trách nhiệm này, những công việc gì thuộc trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước thì cố gắng tạo điều kiện tối đa để họ thực hiện.

- Nâng cao hơn nữa vai trò của các tổ chức Thanh tra nhà nước trong việc xây dựng và chỉ đạo thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra, đáp ứng yêu cầu quản lý của các cấp, các ngành, các địa phương. Việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra phải tập trung phục vụ đắc lực yêu cầu quản lý, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội của địa phương, của ngành; tập trung vào những vấn đề bức xúc, nổi cộm, có tính phổ biến đang xảy ra ở địa phương, Bộ, ngành, kịp thời xử lý sai phạm, phát hiện nhân tố tích cực.

Thanh tra nhà nước phát huy hơn nữa vai trò trong việc chỉ đạo Thanh tra các cấp, các ngành thống nhất xây dựng chương trình, kế hoạch trong toàn ngành trên cơ sở định hướng, chủ trương của Chính phủ, của các cấp, các ngành.

Thanh tra nhà nước, Thanh tra các cấp, các ngành phải thực hiện tốt vai trò của mình trong việc làm đầu mối giúp lãnh đạo các cấp xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp và chỉ đạo hoạt động thanh tra, kiểm tra đối với doanh nghiệp để tránh tình trạng chồng chéo, trùng lặp, gây khó khăn, phiền hà cho các doanh nghiệp và đơn vị cơ sở.

Thanh tra các bộ làm tốt chức năng tham mưu cho lãnh đạo bộ thống nhất chương trình, kế hoạch thanh tra của các tổ chức Thanh tra bộ (Thanh tra bộ, ngành, Thanh tra chuyên ngành) để phục vụ yêu cầu quản lý điều hành của bộ, tránh trùng lặp, chồng chéo, nhất là trong hoạt động kiểm tra, thanh tra đối với doanh nghiệp.

4.2- Hoàn thiện phương thức tiến hành thanh tra thực hiện chính sách, pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Các tổ chức Thanh tra phải đổi mới phương thức và xác định rõ nội dung, phạm vi, đối tượng thanh tra theo hướng:

- Thanh tra nhà nước các cấp tập trung thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, công chức hành chính nhà nước; thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, nhiều cấp quản lý; những việc do thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp hoặc thủ trưởng cơ quan cấp trên giao.

- Thanh tra các bộ, ngành tập trung vào thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhất là đối với tổ chức, cá nhân ngoài xã hội theo phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực của bộ mình, ngành mình; chú trọng thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị, công chức do bộ, ngành quản lý trực tiếp.

- Nội dung thanh tra tập trung vào những vấn đề nổi cộm, bức xúc phát sinh trong công tác quản lý, dư luận xã hội quan tâm. Cải cách thủ tục thanh tra, nâng cao chất lượng các cuộc thanh tra. Tổ chức các cuộc thanh tra nhanh gọn, có hiệu quả, thời gian ngắn, thủ tục đơn giản, lực lượng ít, kết luận rõ ràng, đầy đủ, có căn cứ pháp lý, căn cứ thực tiễn. Chú trọng việc phát hiện những sơ hở yếu kém trong cơ chế, chính sách, pháp luật và công tác quản lý. Đề xuất, kiến nghị các biện pháp xử lý và khắc phục kịp thời, tránh tình trạng nặng về xử lý sai phạm nhưng nhẹ về đề xuất biện pháp sửa chữa, khắc phục. Tổ chức tốt việc kiểm tra, đôn đốc, giám sát thực hiện các kết luận thanh tra. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung qui định về trình tự, thủ tục thanh tra cho phù hợp với tính chất, đặc điểm của các loại hình thanh tra (thanh tra chuyên ngành, thanh tra chức trách, nhiệm vụ). Đồng thời có hướng dẫn cụ thể, chi tiết hơn về việc thực hiện các quyền hạn của thanh tra trong quá trình tiến hành thanh tra. Thanh tra nhà nước (cấp trung ương) cần làm tốt chức năng chỉ đạo, hướng dẫn tiến hành thanh tra, giải quyết những vấn đề khó khăn, vướng mắc của các tổ chức Thanh tra cấp dưới.

- Tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng.

Các tổ chức Thanh tra nhà nước, nhất là ở cấp trung ương, tập trung vào việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, trong đó chú trọng việc kiểm tra, thanh tra thủ trưởng các cơ quan hành chính trong việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Thường xuyên kiểm tra, đôn đốc các cấp, các ngành thi hành kết luận, quyết định về giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tránh tình trạng bao biện, làm thay trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan hành chính trong giải quyết khiếu nại, không sa vào các vụ việc cụ thể, làm tốt chức năng tham mưu cho các cấp, các ngành, giải quyết tốt các vụ việc khiếu nại, tố cáo tồn đọng, kéo dài, dư luận xã hội quan tâm, chú ý.

Đổi mới và nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, rút ngắn thời gian xem xét, giải quyết, bãi bỏ những thủ tục rườm rà, phiền phức cho công dân. Khi xem xét, giải quyết phải cụ thể, trực tiếp, kết luận chính xác, khách quan, có quyết định, kiến nghị xử lý vụ việc cụ thể, có tính khả thi, song phải đề xuất giải pháp xử lý, ổn định xã hội, làm yên lòng dân.

Kịp thời nghiên cứu trình cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung những văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa Luật khiếu nại, tố cáo và các qui định về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong các ngành, lĩnh vực. Nghiên cứu để đổi mới qui trình giải quyết khiếu nại, tố cáo, rút ngắn các giai đoạn giải quyết tại cơ quan hành chính. Chuyển dần các vụ việc sang giải quyết theo trình tự tố tụng hành chính, đồng thời tăng thẩm quyền xét xử cho Toà hành chính trong thời gian tới.

Các tổ chức Thanh tra nhà nước đề cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm của mình trong việc đôn đốc, kiểm tra, giám sát thủ trưởng các cơ quan hành chính trong việc áp dụng các biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi tham nhũng. Kịp thời phát hiện, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý đối với những vụ việc, những cán bộ, công chức có hành vi tham nhũng được phát hiện qua công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Nghiên cứu trình cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật hướng dẫn việc thực hiện Pháp lệnh chống tham nhũng, Nghị định 64/1999/NĐ-CP để làm cơ sở cho các cấp, các ngành đẩy mạnh cuộc đấu tranh chống tham nhũng.

5- Xây dựng đồng bộ hệ thống pháp luật về thanh tra.

Cơ chế hoạt động thanh tra trong giai đoạn mới phải dựa trên một hệ thống pháp lý được hoàn thiện theo yêu cầu đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước. Chính vì vậy, đi đôi với việc nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thanh tra, đổi mới tổ chức thanh tra thì vấn đề xây dựng đồng bộ và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về thanh tra là một đòi hỏi cấp thiết trong giai đoạn hiện nay.

Trước mắt, cần khẩn trương nghiên cứu xây dựng và ban hành Luật về thanh tra. Luật thanh tra dựa trên cơ sở rà soát, tiếp thu những qui định của luật pháp hiện hành, trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân và cần điều chỉnh theo hướng:

- Mở rộng phạm vi điều chỉnh đối với các quan hệ xã hội mới xuất hiện trong các lĩnh vực khác nhau của quản lý liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra. Đồng thời, xác định đúng phạm vi điều chỉnh của Luật này là Luật thanh tra (không điều chỉnh các loại hình hoạt động không do tổ chức Thanh tra nhà nước tiến hành).

- Xác định và bảo đảm tính hệ thống, đồng bộ trong các văn bản pháp luật về thanh tra. Làm rõ nội hàm khái niệm thanh tra, hoạt động thanh tra để phân biệt với các loại hình hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm soát của các cơ quan, tổ chức khác.

- Xác định lại cơ cấu tổ chức Thanh tra nhà nước theo hướng tăng cường hơn nữa tính tập trung, thống nhất, có thực quyền. Xác định rõ tính chất, đặc điểm của tổ chức Thanh tra theo cấp hành chính và Thanh tra theo ngành, lĩnh vực (bao gồm cả Thanh tra Bộ, ngành, chuyên ngành). Bảo đảm các điều kiện để các tổ chức Thanh tra có đủ năng lực, từng bước hiện đại hoá để hoạt động thanh tra có hiệu lực, hiệu quả hơn, phục vụ đắc lực yêu cầu, nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước trong thời kỳ mới.

- Xác định các biện pháp đảm bảo cho hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật; tổ chức Thanh tra, Thanh tra viên phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hoạt động của mình. Có định chế pháp lý cần thiết cho hoạt động thanh tra, bảo đảm để các kiến nghị, quyết định xử lý của thanh tra thể hiện được quyền uy phục tùng ngay trong quá trình thanh tra, cũng như sau thanh tra.

- Tăng cường tính độc lập, nâng cao quyền hạn cho các tổ chức Thanh tra trong hệ thống Thanh tra nhà nước. Trong điều kiện hiện nay, đa dạng hoá, đa phương hoá quan hệ quốc tế về nhiều mặt, do vậy cần chú ý tới khả năng hoà nhập, phối hợp của hoạt động thanh tra vào các quan hệ quốc tế, nhất là quan hệ phối hợp trong khu vực các nước ASEAN mà Việt Nam là một thành viên chính thức.

6- Xây dựng, đào tạo và quản lý đội ngũ công chức thanh tra.

Hiện nay, ngành Thanh tra có một đội ngũ cán bộ đông đảo từ Trung ương đến địa phương, có lòng nhiệt tình, yêu nghề, có tinh thần trách nhiệm, tận tụy với công việc. Để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ công tác thanh tra trong tình hình mới, cần tiếp tục xây dựng một đội ngũ công chức thanh tra có phẩm chất chính trị vững vàng, trung thành với Tổ quốc Việt Nam, có trình độ chuyên môn tốt.

Trong thời gian tới, phải nâng cao chất lượng cán bộ, thông qua việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ Thanh tra viên. Ngoài phẩm chất đạo đức, Thanh tra viên phải được đào tạo cơ bản về quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, khoa học, kỹ thuật, nắm vững pháp luật, tinh thông về nghiệp vụ và có thời gian thử thách trong thực tế hoạt động thanh tra. Thanh tra viên phải coi trọng việc tự bồi dưỡng, tự đào tạo ngay trong quá trình thực thi nhiệm vụ được giao, nhằm không ngừng nâng cao trình độ mọi mặt của bản thân. Cần tiến hành tuyển chọn Thanh tra viên theo tiêu chuẩn, từng bước thực hiện tiêu chuẩn hoá đội ngũ công chức thanh tra cho phù hợp với cơ sở kinh tế và trình độ dân trí ở nước ta. Về mặt pháp lý, để bảo đảm tính độc lập, khách quan trong hoạt động của Thanh tra viên, cần đặt Thanh tra viên vào vị trí tương ứng như những “công chức đặc biệt”, người đứng đầu cơ quan Thanh tra ở Trung ương do cấp có thẩm quyền cao nhất là Chủ tịch nước bổ nhiệm.

Đi đôi với việc nâng cao chất lượng đội ngũ Thanh tra viên, Nhà nước cần có những chính sách đãi ngộ thích hợp, nhất là chính sách tiền lương, phụ cấp, tiền thưởng..., bảo đảm đủ các điều kiện vật chất, tinh thần và phương tiện làm việc để Thanh tra viên hoàn thành nhiệm vụ. Đồng thời, phải sớm hoạch định một cơ chế quản lý Thanh tra viên hữu hiệu, trước mắt cần ban hành qui chế công vụ điều chỉnh hoạt động của Thanh tra viên, bảo đảm nguyên tắc hoạt động của Thanh tra viên chỉ tuân theo pháp luật và chịu trách nhiệm cá nhân trước pháp luật về những hoạt động của mình. Để đảm bảo tính liêm khiết, trung thực, chống các hành vi tiêu cực trong hoạt động của mình, phải có cơ chế để Thanh tra viên thực hiện kê khai tài sản, thu nhập hàng năm, phải tự giác báo cáo với cấp có thẩm quyền các mối quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội có ảnh hưởng đến hoạt động thanh tra. Để bảo đảm tính chính xác, trung thực, khách quan của các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý khi thanh tra, có thể có những qui định đặc thù chỉ áp dụng đối với Thanh tra viên, tương ứng với vị trí “công chức đặc biệt” của chức danh này.

7- Đẩy mạnh việc ứng dụng các thành tựu khoa học kỹ thuật tiên tiến trong hoạt động thanh tra.

Đây là yêu cầu đổi mới đối với toàn thể bộ máy nhà nước. Riêng đối với hệ thống Thanh tra nhà nước, yêu cầu này càng trở nên cấp thiết khi đòi hỏi tính nhanh nhạy, chính xác, khách quan trong hoạt động thanh tra, nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra. Thời gian qua, hoạt động thanh tra còn có những hạn chế, một mặt là do cơ chế quản lý hệ thống tổ chức Thanh tra phân tán, cắt khúc, dẫn theo hệ thống thông tin không thông suốt, thông tin thường bị cắt xén, không đầy đủ, thiếu kịp thời. Mặt khác còn do khả năng xử lý, truyền tải thông tin trong hoạt động thanh tra chậm trễ, không đáp ứng được yêu cầu chỉ đạo điều hành của lãnh đạo các cấp, các ngành cũng như sự chỉ đạo chung của ngành Thanh tra. Nhiều vấn đề phát sinh trong hoạt động thanh tra cần xử lý ngay, nhưng đến khi cơ quan có thẩm quyền biết được thì sự việc đã diễn ra. Cứ như thế, các vấn đề nối tiếp nhau ùn lại làm cho hiệu quả hoạt động thanh tra không cao. Vì vậy, việc thiết lập một hệ thống thông tin trên cơ sở ứng dụng các thành tựu tiên tiến của công nghệ, nhất là ứng dụng công nghệ thông tin, tin học cần được triển khai và sớm đưa vào ứng dụng trong hoạt động của hệ thống Thanh tra nhà nước.

III. CÁC PHƯƠNG ÁN VỀ TỔ CHỨC HỆ THỐNG THANH TRA NHÀ NƯỚC

Từ những quan điểm, nguyên tắc và nội dung đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra đã nêu ở phần trên, việc xác định mô hình và cơ cấu tổ chức Thanh tra nhà nước phải theo hướng phân định rõ hơn nhiệm vụ, đối tượng, phạm vi hoạt động của các tổ chức Thanh tra; đồng thời xác định rõ mối quan hệ chỉ đạo của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp và tổ chức Thanh tra cấp trên đối với các tổ chức Thanh tra cấp dưới để hoạt động thanh tra vừa đáp ứng được yêu cầu của cơ quan quản lý, vừa đảm bảo tính độc lập tương đối về tổ chức và chỉ đạo hoạt động. Có thể xác định các phương án như sau:

Phương án1:

Hệ thống tổ chức Thanh tra nhà nước như hiện nay, mỗi tổ chức Thanh tra vừa chịu sự chỉ đạo trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, vừa chịu sự chỉ đạo về công tác, tổ chức và nghiệp vụ của tổ chức Thanh tra cấp trên. Chức năng, nhiệm vụ, đối tượng, phạm vi hoạt động được phân định theo hướng sau:

1- Thanh tra nhà nước.

Là cơ quan của Chính phủ, có chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra trong cả nước, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ.

- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạnquản lý nhà nước về công tác thanh tra, xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi cả nước; tập trung, tăng cường thanh tra việc chấp hành pháp luật về thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của các bộ, ngành và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; chỉ đạo, hướng dẫn, điều hoà, phối hợp hoạt động thanh tra đối với các bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.

- Thanh tra trách nhiệm của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của ngành và cấp; thanh tra những việc có liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều bộ, ngành, nhiều tỉnh đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức xã hội, doanh nghiệp nhà nước thuộc Trung ương quản lý.

- Về giải quyết khiếu nại, tố cáo: Trước mắt, thực hiện theo quy định tại Điều 26 và Điều 63 của Luật khiếu nại, tố cáo. Nếu chuyển việc giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng, Chủ tịch tỉnh sang Toà hành chính thì Thanh tra nhà nước chỉ còn nhiệm vụ được quy định tại khoản 2, 3 của Điều 26: xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; giải quyết khiếu nại do Thủ tướng Chính phủ uỷ quyền.

Về tổ chức bộ máy:

- Bộ máy giúp Tổng Thanh tra nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước gồm có các vụ, đơn vị: Vụ Tổng hợp, Vụ Pháp chế, Vụ Tổ chức - Cán bộ, Văn phòng và các vụ chức năng vừa quản lý công tác thanh tra, công tác xét khiếu tố, vừa thực hiện nhiệm vụ thanh tra chính sách, pháp luật, thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo được phân công. Có 3 vụphụ trách bộ, ngành, 2 vụ phụ trách các tỉnh, thành phố;

- Các đơn vị sự nghiệp: Trường Cán bộ thanh tra, Viện nghiên cứu khoa học thanh tra, Báo Thanh tra, Tạp chí Thanh tra.

2- Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Là cơ quan của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, có chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của Uỷ ban nhân dân tỉnh.

- Thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước về công tác thanh tra, xét giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi quản lý của Uỷ ban nhân dân tỉnh. Cần tập trung thanh tra việc chấp hành pháp luật về thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Giám đốc sở, ngành thuộc tỉnh, Uỷ ban nhân dân huyện; chỉ đạo, hướng dẫn, điều hoà, phối hợp hoạt động thanh tra của các sở, Uỷ ban nhân dân cấp huyện.

- Thanh tra trách nhiệm của Giám đốc sở, thủ trưởng cơ quan ngang sở, cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao; thanh tra những việc liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, đơn vị, tổ chức xã hội, doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước; các doanh nghiệp thuộc quyền quản lý trực tiếp của tỉnh; thanh tra việc thực hiện các quy định thuộc trách nhiệm quản lý lãnh thổ của Uỷ ban nhân dân cùng cấp đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức của Trung ương, địa phương khác đóng trên địa bàn.

- Xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại khi Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh đã có quyết định giải quyết nhưng còn khiếu nại; giải quyết khiếu nại do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh uỷ quyền theo quy định.

Về tổ chức bộ máy:

Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ trên, tổ chức của Thanh tra tỉnh cần thành lập Văn phòng tổng hợp để quản lý nhà nước về công tác thanh tra, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; các phòng chức năng để thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo được phân công, phụ trách các sở, ngành, huyện, quận.

Biên chế: Căn cứ vào phạm vi hoạt động, dân số và khối lượng công việc thanh tra, xét khiếu tố để có biên chế cán bộ theo 4 mức sau: với những tỉnh hẹp, dân số ít, biên chế có từ 25 đến 30 người; với những tỉnh trung bình, biên chế có từ 30 đến 35 người; với những tỉnh lớn, đông dân, biên chế từ 40 đến 50 người; các thành phố lớn như Hà Nội, Hồ Chí Minh tối thiểu 70 người.

3- Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh.

Là cơ quan của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Uỷ nhân dân huyện, Thanh tra tỉnh chỉ đạo về chương trình, kế hoạch, công tác, tổ chức và nghiệp vụ thanh tra, có nhiệm vụ:

- Quản lý công tác thanh tra, xét giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi quản lý của Uỷ ban nhân dân cấp huyện. Tập trung thanh tra việc chấp hành pháp luật về thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Uỷ ban nhân dân cấp xã, các cơ quan, đơn vị thuộc huyện quản lý.

- Thanh tra trách nhiệm của Trưởng các phòng, ban thuộc huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao; thanh tra những việc có liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều phòng, ban của huyện đối với các đơn vị, tổ chức kinh tế, xã hội thuộc cấp huyện quản lý; thanh tra việc thực hiện các quy định thuộc trách nhiệm quản lý lãnh thổ của Uỷ ban nhân dân cùng cấp đối với cơ quan, tổ chức của cấp trên, địa phương khác đóng trênđịa bàn.

- Xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp khi còn khiếu nại; giải quyết khiếu nại do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp uỷ quyền theo quy định.

- Về tổ chức, giữ nguyên như hiện nay. Về biên chế bình quân từ 5 đến 7 người, với huyện lớn bố trí 7 đến 8 người, quận bố trí không dưới 9 người.

4- Thanh tra bộ, ngành trung ương.

Thanh tra bộ, ngành là tổ chức thuộc bộ, ngành, có chức năng thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của bộ, ngành; chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng cùng cấp và chịu sự chỉ đạo về công tác, tổ chức, nghiệp vụ thanh tra của Thanh tra nhà nước, có nhiệm vụ:

- Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý ngành, lĩnh vực đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; các tổ chức xã hội, các tổ chức kinh tế thuộc Trung ương quản lý; thanh tra trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị, cá nhân, các tổ chức kinh tế thuộc quyền quản lý trực tiếp của bộ, ngành về việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao; thanh tra hoạt động của các doanh nghiệp thuộc phạm vi quản lý trực tiếp của bộ, ngành.

- Xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định giải quyết của Bộ trưởng khi còn khiếu nại.

- Chỉ đạo công tác thanh tra, tổ chức và nghiệp vụ thanh tra đối với các cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng cùng cấp; hướng dẫn về công tác, nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành cho Thanh tra sở.

Về tổ chức bộ máy:

Theo định hướng bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực trên phạm vi toàn quốc. Vì vậy trong một bộ, ngành sẽ hình thành các bộ phận thanh tra gắn với các chuyên ngành hẹp, cần phải sắp xếp đảm bảo thống nhất trong một tổ chức Thanh tra. Tùy thuộc tổ chức bộ máy, biên chế của bộ, ngành, tổ chức thanh tra theo 3 dạng sau:

- Bộ, ngành quản lý ngành dọc: Thanh tra bộ thống nhất quản lý công tác thanh tra trong toàn ngành. Hình thành các phòng thực hiện nhiệm vụ quản lý và các phòng chức năng thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo được phân công theo các chuyên ngành hoặc theo địa bàn.

- Bộ, ngành có tổng cục, cục được phân công quản lý các chuyên ngành: Tổ chức thanh tra bộ thống nhất quản lý các tổ chức Thanh tra chuyên ngành đặt tại tổng cục, cục.

- Các bộ, ngành khác chỉ có một tổ chức Thanh tra: Thống nhất quản lý công tác thanh tra, phân công các bộ phận thực hiện công tác thanh tra theo các chuyên ngành.

- Về biên chế: Căn cứ vào đặc thù về tổ chức, hoạt động của bộ, ngành để bố trí số lượng cán bộ thanh tra phù hợp với nhiệm vụ được giao.

5- Thanh tra sở, ngành thuộc tỉnh.

Là tổ chức Thanh tra của cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của sở, chịu sự quản lý trực tiếp của Giám đốc sở, Thanh tra tỉnh quản lý về công tác, tổ chức; Thanh tra bộ, ngành hướng dẫn về công tác, nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành. Chức năng, nhiệm vụ chính:

- Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý ngành, lĩnh vực đối với Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp xã, các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi quản lý của sở; thanh tra trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị, cá nhân thuộc quyền quản lý của sở, ngành, thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao; thanh tra hoạt động của các doanh nghiệp thuộc phạm vi quản lý nhà nước của sở, ngành.

- Xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền của Giám đốc sở.

- Quản lý công tác thanh tra, kiểm tra trong phạm vi quản lý của thủ trưởng cùng cấp.

Tổ chức Thanh tra sở thống nhất một đầu mối, trong đó có các Thanh tra chuyên ngành như mô hình của Thanh tra bộ.

Về biên chế, bình quân từ 5 đến 7 người, với những sở có phạm vi hoạt động rộng, quan trọng đối với địa phương như tài chính, nông nghiệp v.v cần bố trí tối thiểu 7 người.

6- Thanh tra xã, phường, thị trấn.

Giao cho Uỷ ban nhân dân cấp xã thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật đối với các đơn vị, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của Uỷ ban nhân dân xã; giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định. Cần bố trí một cán bộ chuyên trách giúp Uỷ ban nhân dân làm công tác thanh tra.

Thực hiện phương án 1 có những ưu điểm, nhược điểm sau:

Đây là phương án đổi mới một bước về tổ chức, hoạt động thanh tra. Phương án này chỉ tập trung điều chỉnh một số nội dung về tổ chức, hoạt động thanh tra và là những giải pháp trước mắt. Vị trí, chức năng, hệ thống tổ chức của các tổ chức Thanh tra nhà nước vẫn như quy định tại Pháp lệnh thanh tra nhưng đổi mới một bước về phương thức chỉ đạo, điều hành; xác định rõ hơn đối tượng, phạm vi hoạt động thanh tra; chú ý hoàn thiện các loại hình Thanh tra bộ, ngành; củng cố, kiện toàn đội ngũ cán bộ thanh tra đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. Cụ thể là:

- Kiện toàn tổ chức của Thanh tra các bộ theo hướng mỗi bộ chỉ có một tổ chức Thanh tra thực hiện đồng thời hai chức năng: thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các cơ quan, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của bộ (thanh tra nội bộ) và thanh tra việc thực hiện pháp luật của các cơ quan, đơn vị, cá nhân theo thẩm quyền quản lý ngành và lĩnh vực (thanh tra chuyên ngành). Như vậy, cơ cấu thanh tra của một bộ có thể gồm nhiều bộ phận chuyên sâu về từng ngành và lĩnh vực, nhưng có sự quản lý chỉ đạo, điều hành thống nhất và có chương trình, kế hoạch thống nhất. Thanh tra bộ, ngành cần được bổ sung quyền hạn về xử phạt hành chính trong các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành mình.

- Xác định rõ hơn, cụ thể hơn về đối tượng, phạm vi, thẩm quyền, quyền hạn và trách nhiệm của Thanh tra nhà nước các cấp. Theo đó, Thanh tra nhà nước tập trung vào thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các bộ, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Thanh tra tỉnh và Thanh tra huyện thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các sở, ban ngành và Uỷ ban nhân dân cấp dưới. Như vậy, hệ thống các cơ quan Thanh tra theo cấp sẽ có bước chuyển sang tiếp cận với chức năng giám sát hành chính. Các cơ quan Thanh tra theo cấp hành chính sẽ phải bổ sung quyền hạn về xử lý kỷ luật hoặc kiến nghị xử lý kỷ luật cán bộ, công chức.

- Tăng cường tính tập trung, thống nhất trong chỉ đạo, điều hành của cơ quan Thanh tra cấp trên với cơ quan Thanh tra cấp dưới, đặc biệt là khâu xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, thực hiện chế độ thông tin báo cáo; tăng cường hơn nữa vai trò và trách nhiệm của Thanh tra cấp trên trong việc củng cố, kiện toàn về tổ chức, nhân sự của Thanh tra cấp dưới.

Ưu điểm: Phương án này có tính khả thi cao do không làm xáo trộn nhiều đến tính hệ thống hiện tại của ngành Thanh tra. Việc ban hành, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy định vị trí, chức năng, hệ thống tổ chức, hoạt động thanh tra vẫn thuộc phạm vi của Chính phủ nên có thể được tiến hành nhanh, gọn và có điều kiện sửa đổi, bổ sung kịp thời, phù hợp khi Hiến pháp và một số luật được sửa đổi hay ban hành mới.

Nhược điểm: Thực hiện theo phương án này mới chỉ tăng cường một bước về tính hiệu lực, hiệu quả của hệ thống Thanh tra, nhưng chưa khắc phục được cơ bản sự dàn trải trong tổ chức của hệ thống; chức trách, nhiệm vụ của các tổ chức Thanh tra chưa được phân định rõ rệt; do vậy cũng chưa có điều kiện điều chỉnh triệt để các mối quan hệ giữa các tổ chức Thanh tra, nhất là quan hệ giữa Thanh tra cấp và Thanh tra ngành, giữa Thanh tra ngành với nhau và với Thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ, nhằm tạo ra sức mạnh chung của cả hệ thống.

Phương án 2:

Đây là phương án tăng cường một bước và đề cao trách nhiệm thanh tra, kiểm tra của cấp trên đối với cấp dưới, của chính quyền đối với mọi cơ quan, tổ chức trên địa bàn và lãnh thổ. Đồng thời, phát triển mạnh tổ chức thanh tra việc thực hiện thể chế về từng lĩnh vực trong toàn xã hội.

Theo phương án này, hệ thống tổ chức Thanh tra nhà nước được phân ra hai loại hình thanh tra: Hệ thống Thanh tra nhà nước theo cấp hành chính và Thanh tra theo ngành, lĩnh vực.

1- Hệ thống Thanh tra nhà nước theo cấp hành chính:

- Về tổ chức, bao gồm: Thanh tra nhà nước (ở cấp Trung ương), Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Hệ thống này được quản lý theo hướng tăng cường tính tập trung, thống nhất theo ngành dọc, đồng thời vẫn chịu sự chỉ đạo của chính quyền cùng cấp (gần giống mô hình tổ chức của ngành Công an hiện nay).

- Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra cấp hành chính tương tự như phương án 1. Thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện là đại diện của Tổng Thanh tra nhà nước đặt tại địa phương và là cơ quan chức năng của Uỷ ban nhân dân cùng cấp. Các tổ chức này thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Tổng Thanh tra nhà nước giao, tiến hành thanh tra trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân cùng cấp trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ quản lý trên địa bàn; đồng thời thực hiện nhiệm vụ theo yêu cầu của Uỷ ban nhân dân cùng cấp.

- Về tổ chức bộ máy:

Thanh tra nhà nước: Là cơ quan của Chính phủ, có chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, xét khiếu tố trong phạm vi cả nước. Vì vậy, Thanh tra nhà nước không chỉ quản lý trực tiếp Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện về công tác, tổ chức, cán bộ, chuyên môn nghiệp vụ, kinh phí, phương tiện hoạt động mà còn hướng dẫn về công tác thanh tra, kiểm tra đối với các bộ, ngành, lĩnh vực thực hiện các quy định của Nhà nước về thanh tra, xét khiếu tố, về công tác tổ chức, cán bộ, nghiệp vụ thanh tra.

Bộ máy giúp việc Tổng Thanh tra nhà nước hình thành theo hướng:

Tăng cường các vụ, đơn vị thực hiện nhiệm vụ quản lý công tác thanh tra: Vụ Kế hoạch - Tài vụ, Vụ quản lý công tác thanh tra địa phương, Vụ Pháp chế, Vụ Tổ chức - Cán bộ, Vụ đào tạo, Văn phòng và một số Vụ chức năng thực hiện nhiệm vụ quản lý và thanh tra chính sách, pháp luật, xét giải quyết khiếu tố đối với bộ, ngành, lĩnh vực.

Các đơn vị sự nghiệp: Viện khoa học thanh tra, Trường Cán bộ thanh tra, Báo Thanh tra, Tạp chí Thanh tra.

2- Thanh tra ngành, lĩnh vực:

Được tổ chức ở bộ, ngành trung ương và sở, ngành địa phương, trên cơ sở thống nhất bộ máy Thanh tra nhà nước và Thanh tra nhà nước chuyên ngành hiện nay; chịu sự chỉ đạo trực tiếp, toàn diện của thủ trưởng bộ, ngành trung ương, sở, ngành địa phương, Thanh tra nhà nước chỉ quản lý nhà nước về công tác thanh tra theo quy định.

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy như phương án thứ nhất.

Thực hiện phương án này có những ưu điểm và nhược điểm sau:

Theo phương án này, vị trí, chức năng, nhiệm vụ chung của các tổ chức Thanh tra hiện nay sẽ được xác định trên cơ sở tách hệ thống Thanh tra nhà nước hiện nay thành hai phân hệ:

- Hệ thống Thanh tra theo cấp hành chính bao gồm Thanh tra nhà nước, Thanh tra tỉnh (thành phố trực thuộc Trung ương) và Thanh tra huyện (quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh). Hệ thống này hướng hoạt động vào kiểm soát bộ máy và cán bộ, công chức nhà nước, tổ chức kinh tế nhà nước. Tăng cường chỉ đạo theo hệ thống. Tổng Thanh tra nhà nước bổ nhiệm các chức danh Thanh tra viên trong toàn hệ thống.

- Đối với các tổ chức Thanh tra ngành: Tại các bộ, ngành và cấp sở chỉ thành lập một tổ chức Thanh tra. Bộ trưởng (Giám đốc sở) chỉ đạo toàn diện về công tác và bổ nhiệm các chức danh lãnh đạo của tổ chức Thanh tra, các chức danh Thanh tra viên thuộc bộ (sở). Hoạt động của hệ thống này hướng vào kiểm soát hành vi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo chức năng quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách.

Ưu điểm: Việc đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra theo phương án này không bị hạn chế nhiều bởi các văn bản pháp luật về quản lý ngành, lĩnh vực; tập trung giải quyết được những vấn đề bức xúc đang đặt ra hiện nay, hạn chế được tình trạng thanh tra, kiểm tra chồng chéo, trùng lặp, nâng cao một bước hiệu lực, hiệu quả thanh tra; chức năng, nhiệm vụ, đối tượng, phạm vi hoạt động của từng tổ chức Thanh tra được phân định rõ hơn, thu gọn đầu mối các cơ quan Thanh tra nhưng ít làm xáo trộn về tổ chức.

Nhược điểm: Chưa giải quyết triệt để những vấn đề tồn tại trong hoạt động thanh tra hiện nay, nhất là về các tổ chức Thanh tra ở bộ, ngành, sở. Nội dung đổi mới còn mang tính giải pháp cho giai đoạn trước mắt.

Phương án 3:

Đây là phương án xác định theo nguyên tắc gắn thanh tra với quản lý, coi việc tổ chức và chỉ đạo hoạt động thanh tra là của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Theo phương án này, cơ quan Thanh tra nhà nước hiện nay sẽ chuyển thành cơ quan Thanh tra của Chính phủ, đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ. Có chức năng thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật trong phạm vi thẩm quyền của Chính phủ. Tổ chức Thanh tra ở bộ, ngành địa phương là cơ quan chuyên môn của thủ trưởng bộ, ngành hoặc cơ quan hành chính cùng cấp. Thanh tra Chính phủ hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ đối với Thanh tra tỉnh, Thanh tra bộ khi có yêu cầu...

Thực hiện phương án này có những ưu điểm, nhược điểm sau:

Ưu điểm: Phân cấp triệt để, không hình thành hệ thống tổ chức Thanh tra; củng cố mạnh cơ quan Thanh tra của Chính phủ ở cấp Trung ương; có điều kiện tập trung củng cố bộ máy cơ quan Thanh tra của Chính phủ tinh giản, gọn nhẹ; xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra thuộc cơ quan Thanh tra của Chính phủ đảm bảo chất lượng, nâng cao tính hiệu lực và hiệu quả của công tác thanh tra. Mặt khác, nó gắn chặt công tác thanh tra với hoạt động quản lý ở từng cấp, từng ngành, phục vụ trực tiếp và thiết thực cho hoạt động quản lý của mỗi cơ quan hành chính nhà nước.

Nhược điểm: Đây là phương án mang tính cải cách triệt để công tác thanh tra của Chính phủ. Vì vậy, chỉ có thể có đủ điều kiện thực thi khi có sự đổi mới, cải cách đồng bộ hoạt động của bộ máy làm việc của Chính phủ, xác định rõ hơn nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ, ngành, mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương nhằm đảm bảo hoạt động thanh tra, kiểm tra không bị coi nhẹ, bỏ sót hoặc không phát huy được tính hiệu lực, hiệu quả ở bất cứ ngành, lĩnh vực hay địa phương nào.

Tuy nhiên, cần phải khẳng định là dù đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra theo phương án nào thì cơ quan Thanh tra của Chính phủ (Thanh tra nhà nước) cũng có những nhiệm vụ chủ yếu là: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật; giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền; thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, xét giải quyết khiếu nại, tố cáo (nội dung quản lý sẽ có sự thay đổi theo từng phương án).

Xuất phát từ thực tế hiện nay, một số đạo luật đang được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung thì trước mắt, hệ thống tổ chức Thanh tra nên đổi mới theo phương án thứ nhất, để vừa đảm bảo tính hệ thống theo các quy định hiện hành, đồng thời nâng cao một bước tính hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra. Bên cạnh đó, cần phải xúc tiến xây dựng Luật thanh tra thay thế Pháp lệnh thanh tra hiện nay, tạo cơ sở pháp lý cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra một cách cơ bản, triệt để hơn.