PHẦN THỨ BA: PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN CƠ CHẾ
THANH TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT Ở NƯỚC TA
CHƯƠNG I: NHỮNG QUAN ĐIỂM, NGUYÊN TẮC HOÀN THIỆN
CƠ CHẾ THANH TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT
I. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THANH TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT
1- Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải dựa trên cơ sở tổng kết một cách có hệ thống thực tiễn công tác thanh tra kiểm tra, giám sát trong những năm qua, đặc biệt là những năm gần đây; đánh giá hiệu quả hoạt động các mặt công tác trên qua từng thời kỳ, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm về tổ chức, cơ chế hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát để có phương hướng đổi mới phù hợp với tình hình và nhiệm vụ của giai đoạn hiện nay.
2- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải trên cơ sở quán triệt những quan điểm của Đảng, Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, về cải cách bộ máy nhà nước và cải cách một bước nền hành chính nhà nước; xác định rõ vị trí, vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát trong quá trình đổi mới.
3- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải đảm bảo tăng cường hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát trong điều kiện phát triển nền kinh tế nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Đồng thời phải tạo các điều kiện, môi trường thuận lợi, lành mạnh để mọi thành phần kinh tế phát huy hết tiềm năng xây dựng và phát triển đất nước.
4- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các tổ chức Thanh tra nhà nước với các cơ quan, tổ chức khác, nhất là những cơ quan, tổ chức có chức năng kiểm tra, thanh tra, giám sát; tạo ra cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát hữu hiệu, nhằm nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước, đấu tranh chống các tệ tham nhũng, cửa quyền, phòng và chống các hành vi vi phạm pháp luật, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong các cơ quan nhà nước và trong toàn xã hội.
5- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải nhằm vào mục tiêu thiết lập được một hệ thống tổ chức cơ quan Thanh tra, Kiểm sát, Kiểm toán nhà nước tinh gọn, bảo đảm tăng cường sự chỉ đạo tập trung, thống nhất trong hoạt động từ Trung ương đến cơ sở, có phương thức hoạt động linh hoạt, đảm bảo tính nhanh nhạy, kịp thời và có hiệu quả, không chồng chéo, trùng lặp và cũng không bỏ sót đối tượng cần thanh tra, kiểm tra, giám sát.
6- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải trên cơ sở sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992 và các luật về tổ chức, đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống các văn bản pháp luật và có bước đi thích hợp, đồng bộ với đổi mới các cơ quan trong việc thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp, phù hợp với yêu cầu cải cách cơ chế quản lý kinh tế, cải cách một bước nền hành chính nhà nước.
II. Những nguyên tắc cơ bản của việc hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát
1- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát là một bộ phận của quá trình đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước.
Thanh tra, kiểm tra, giám sát là những biện pháp, phương thức bảo đảm thực hiện quyền lực nhà nước, là khâu không thể thiếu trong hoạt động quản lý của Nhà nước, đảm bảo cho hoạt động quản lý đạt hiệu quả cao. Do đó, việc đổi mới tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật phải gắn liền với công cuộc đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát chỉ có tính khả thi khi những đổi mới về tổ chức và hoạt động của các cơ quan đó phù hợp với những đổi mới về tổ chức của hệ thống chính trị và đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 3, Trung ương 7 (khoá VIII) và Nghị quyết Đại hội Đảng IX.
2- Đảm bảo tính thống nhất nội tại của cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát.
Xuất phát từ bản chất đặc thù, mục đích, yêu cầu của hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, việc hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải xác định được sự thống nhất về tổ chức, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, phương thức hoạt động và mối quan hệ trong các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát.
Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải khắc phục được tình trạng chồng chéo, trùng lặp, mâu thuẫn trong việc phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cũng như trong hoạt động thực tế của các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật hiện nay. Mỗi cơ quan nhà nước có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát phải được xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động sao cho “một việc cụ thể chỉ có một cơ quan chịu trách nhiệm chính”; phải chịu trách nhiệm theo dõi, xem xét, đánh giá về hoạt động của những đối tượng chịu sự quản lý; đánh giá về tính hợp pháp hay không hợp pháp, tính hợp lý hay không hợp lý của hoạt động quản lý hoặc của hành vi cụ thể. Đồng thời phải xác định rõ những mối quan hệ phối hợp trong hoạt động giữa các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát.
3- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải đảm bảo tính khả thi, phù hợp với truyền thống pháp lý và những đặc điểm chính trị, kinh tế, xã hội ở nước ta trong những giai đoạn phát triển cụ thể.
Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải phù hợp với tình hình thực tế của đời sống xã hội; phù hợp với tiến trình đổi mới, xu hướng phát triển mọi mặt của nước ta hiện nay và phải tính đến xu hướng, điều kiện phát triển các quan hệ, hội nhập với khu vực và quốc tế.
4- Việc hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta là một quá trình, với những bước đi cụ thể, phù hợp với tiến trình đổi mới, cải cách nền hành chính nhà nước.
Theo qui luật phát triển của xã hội, không có một cơ chế nào là hoàn thiện vĩnh cửu, phù hợp với tất cả mọi chế độ xã hội. Do vậy, cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát của nước ta phải được nghiên cứu hoàn thiện từng bước, chọn ra những giải pháp tối ưu nhất, đảm bảo nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, đáp ứng được yêu cầu, mục đích quản lý trong những thời kỳ lịch sử nhất định.
NHỮNG KIẾN NGHỊ VỀ VIỆC HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THANH TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT Ở NƯỚC TA
Qua việc nghiên cứu tổ chức và hoạt động của các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát của các nước trên thế giới có thể rút ra một số kiến nghị để hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta hiện nay:
1- Các nước trên thế giới có nhiều mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, thiết lập các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát. Sự phong phú, đa dạng đó phụ thuộc vào nhiều yếu tố như thiết chế chính trị, điều kiện kinh tế - xã hội, lịch sử, truyền thống pháp lý của mỗi quốc gia. Các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát là bộ phận rất quan trọng cấu thành bộ máy nhà nước hoặc là cơ quan chủ yếu trong bộ máy nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước (Quốc hội). Các cơ quan này có vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ khác nhau. Nội dung và phạm vi hoạt động không giống nhau. Song nhìn chung, chúng đều có mục đích thiết yếu là giám sát toàn bộ hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước, tổ chức, cá nhân nhằm bảo đảm việc chấp hành nghiêm chỉnh và tuyệt đối chính sách, pháp luật.
2- Việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới để vận dụng vào điều kiện hoàn cảnh của nước ta là rất cần thiết, song việc tiếp thu phải có chọn lọc, phải phù hợp với thiết chế chính trị, tổ chức bộ máy nhà nước, đặc điểm kinh tế, chính trị, xã hội và truyền thống pháp luật ở nước ta hiện nay. Để đổi mới cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải quán triệt những nguyên tắc hết sức quan trọng về tổ chức, hoạt động của Nhà nước ta là Đảng lãnh đạo toàn diện, triệt để đối với bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước không tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tam quyền phân lập mà có sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp. Việc nghiên cứu đổi mới cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải phù hợp với yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, cải cách hành chính nhà nước và phải có bước đi thích hợp.
3- Việc nghiên cứu để hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát gắn liền với việc đổi mới, làm rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan Điều tra, Thanh tra và các cơ quan khác.
Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Trong hoạt động, Quốc hội không thực hiện việc giám sát đối với các lĩnh vực như hoạt động của kiểm sát, giám đốc của cơ quan Toà án, thanh tra của các cơ quan hành pháp và cũng không sử dụng các chế tài trực tiếp như các cơ quan nhà nước khác.
- Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, có quyền ban hành các văn bản pháp quy. Quản lý của Chính phủ phải đi đôi với việc kiểm tra, thanh tra và kiểm soát những hoạt động của cơ quan thuộc nền hành chính nhà nước, các tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội và mọi công dân. Vì vậy, Chính phủ phải thực hiện quyền kiểm sát chung đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý hành chính, mà việc này vẫn do Viện kiểm sát nhân dân thực hiện.
Một số kiến nghị cụ thể:
a) Đổi mới và nâng cao chất lượng giám sát của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Để thực hiện yêu cầu này, cần tập trung làm rõ một số vấn đề sau:
- Xác định rõ hơn phạm vi, nội dung, cơ chế thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội.
- Phân định rõ tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước với hoạt động kiểm tra, thanh tra của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước và hoạt động kiểm sát của hệ thống cơ quan kiểm sát, tránh chồng chéo, trùng lặp.
Nâng cao năng lực và hiệu quả giám sát của Quốc hội thông qua việc giám sát hoạt động ban hành văn bản pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Sử dụng đầy đủ, có hiệu quả thẩm quyền trong việc áp dụng các chế tài bãi nhiệm, miễn nhiệm đối với những chức vụ cao nhất trong bộ máy nhà nước; đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội.
Nâng cao chất lượng trong việc xem xét, đánh giá các báo cáo, trả lời chất vấn của các đối tượng chịu sự giám sát, xoá bỏ tình trạng hình thức, chiếu lệ, thiếu trách nhiệm như hiện nay; tăng cường và nâng cao chất lượng hoạt động giám sát tại chỗ thông qua các đoàn giám sát để làm rõ những vi phạm trong hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát.
Tăng cường năng lực hoạt động của các cơ quan của Quốc hội (nâng cao khả năng trong việc giám sát, đặc biệt là giám sát hoạt động sử dụng ngân sách nhà nước...).
Trong trường hợp cần thiết có thể thành lập một số cơ quan thuộc Quốc hội để thực hiện quyền giám sát.
Đổi mới và nâng cao chất lượng giám sát của Quốc hội, đồng thời nghiên cứu làm rõ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân các cấp.
b) Xác định rõ chức năng của Viện kiểm sát nhân dân, phân định rõ ranh giới hoạt động với Thanh tra nhà nước.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, Viện kiểm sát nhân dân các cấp có hai chức năng cơ bản: Giám sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; thực hiện quyền công tố nhà nước.
Hoạt động giám sát việc tuân theo pháp luật đối với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành pháp và chức năng này đang được cơ quan Thanh tra nhà nước các cấp đảm nhiệm. Vì vậy, Viện kiểm sát nhân dân các cấp không đảm đương chức năng này nữa mà tập trung vào việc thực hiện quyền công tố nhà nước, giám sát việc ban hành các văn bản pháp luật, những hoạt động của các cơ quan Tư pháp (điều tra, truy tố, xét xử, giam giữ, cải tạo phạm nhân, thi hành án...).
c) Đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan Thanh tra nhà nước.
Để thực hiện yêu cầu này, cần tập trung làm rõ một số vấn đề sau:
- Vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước.
- Thẩm quyền của Thanh tra Bộ, ngành, chuyên ngành, Thanh tra nhà nước.
- Tổ chức cơ quan Thanh tra hiện nay: Thanh tra nhà nước, Thanh tra Bộ, ngành, chuyên ngành.
Trên cơ sở các yêu cầu trên, kiến nghị:
- Về xác định vị trí: Các cơ quan Thanh tra nhà nước thuộc hệ thống các cơ quan hành pháp, có vai trò giúp các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành và theo lãnh thổ (thanh tra là chức năng thiết yếu của công tác quản lý).
- Về nội dung thanh tra: Thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang nhân dân, cá nhân; việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan, công chức hành chính nhà nước.
Đối với Thanh tra nhà nước:
- Chức năng, nhiệm vụ: Tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật của các cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang nhân dân, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước; thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao của cán bộ, công chức hành chính nhà nước; tham mưu giúp thủ trưởng cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại hành chính thuộc thẩm quyền; có vai trò quan trọng trong đấu tranh chống tham nhũng; quản lý nhà nước về công tác thanh tra.
- Thẩm quyền: Với chức năng, nhiệm vụ như quy định nêu trên thì thẩm quyền nên giữ nguyên như quy định hiện nay đã được xác định trong Điều 9 Pháp lệnh thanh tra.
- Về tổ chức: Với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên, hệ thống Thanh tra nhà nước được hình thành ở 3 cấp: Thanh tra nhà nước, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện.
Đối với Thanh tra Bộ, ngành:
- Về chức năng, nhiệm vụ: Thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về ngành và lĩnh vực đối với những tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý nhà nước của Bộ, ngành; thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao của các cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý trực tiếp của Bộ, ngành.
- Hoạt động của Thanh tra Bộ, ngành trọng tâm hướng vào việc thực hiện các quy định của pháp luật theo ngành và lĩnh vực. Thanh tra mỗi ngành, mỗi lĩnh vực sẽ có nhiệm vụ cụ thể tuỳ theo nội dung, phạm vi, tính chất quản lý của ngành, lĩnh vực được phân công. Các Bộ, ngành hiện nay có thể phân chia thành các loại như sau: Thứ nhất, các Bộ, ngành quản lý đa ngành, đa lĩnh vực về kinh tế, văn hoá, xã hội (như Bộ Công nghiệp, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Khoa học - Công nghệ và Môi trường, Bộ Giao thông vận tải....). Thứ hai, các Bộ, ngành quản lý thống nhất một lĩnh vực (như Bộ Tài chính, Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ...). Thứ ba, các Bộ, ngành quản lý một hoặc một số lĩnh vực được tổ chức thống nhất theo ngành dọc (như Tổng cục Bưu điện, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam...).
- Về quyền hạn: Thanh tra việc thực hiện chế độ chính sách, pháp luật, các quy trình, quy chế của ngành đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng quản lý của Bộ, ngành; thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao của cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý trực tiếp của Bộ, ngành.
Ra quyết định xử lý vi phạm hành chính đối với các tổ chức, cá nhân theo quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
Kết luận, kiến nghị thủ trưởng Bộ, ngành xử lý vi phạm của cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý trực tiếp của Bộ, ngành đó.
Kiến nghị với thủ trưởng Bộ, ngành về những vấn đề điều chỉnh cơ chế, chính sách, pháp luật để tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực.
Thẩm tra, xác minh và kiến nghị việc giải quyết đối với các vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng Bộ, ngành (tham mưu giúp thủ trưởng Bộ, ngành trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo). Ngoài ra, Thanh tra Bộ còn có thể có những quyền hạn khác mà văn bản luật, pháp lệnh về ngành, lĩnh vực đó quy định.
- Về tổ chức: Thanh tra Bộ, ngành được thành lập ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Mỗi Bộ nên có một tổ chức Thanh tra. Đối với những Bộ, ngành quản lý đa ngành, đa lĩnh vực có thể thành lập những bộ phận Thanh tra chuyên ngành theo từng lĩnh vực và đặt dưới sự chỉ đạo chung của Thanh tra Bộ, ngành.
Tuỳ theo đặc điểm, tình hình cụ thể về tổ chức, nội dung, phạm vi quản lý của các Bộ, ngành mà thành lập tổ chức Thanh tra Sở cho phù hợp với yêu cầu của công tác quản lý.
Do tính chất đặc thù về quản lý của mỗi Bộ, ngành nên tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ, ngành có thể do những văn bản pháp luật về ngành, lĩnh vực hoặc do các nghị định của Chính phủ quy định.
d) Xác định rõ ranh giới và phạm vi hoạt động giữa Thanh tra Tài chính với Kiểm toán nhà nước.
Sau khi có Thanh tra Tài chính, chúng ta lại thiết lập các cơ quan Kiểm toán để kiểm soát hoạt động chi tiêu, sử dụng ngân sách nhà nước. Mặc dù pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra Tài chính và Kiểm toán khác nhau, nhưng trên thực tế vẫn có sự chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động. Tình trạng đó đã gây ra những khó khăn, phức tạp trong hoạt động thanh tra, kiểm toán. Vì vậy, cần làm rõ ranh giới, phạm vi hoạt động giữa hai cơ quan này về mặt thể chế pháp luật cũng như trong chỉ đạo điều hành hoạt động.
- Thanh tra Tài chính tập trung vào việc thanh tra những vụ việc vi phạm về chế độ chính sách, quy định pháp luật về tài chính.
- Kiểm toán nhà nước tập trung vào việc kiểm tra, kiểm toán các khoản thu, chi, các báo cáo quyết toán của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có sử dụng ngân sách nhà nước khi kết thúc một năm tài chính hoặc hoàn thành xong một công trình, dự án, kế hoạch.
Tuy nhiên, việc tăng cường hiệu quả trong hoạt động tài chính, kiểm soát hữu hiệu việc sử dụng ngân sách nhà nước, Thanh tra Tài chính và Kiểm toán nhà nước cần phối hợp chặt chẽ hơn nữa trong hoạt động xây dựng chương trình kế hoạch và tổ chức thanh tra, kiểm toán.
đ) Mở rộng thẩm quyền và nâng cao chất lượng xét xử của Toà hành chính đối với các khiếu kiện hành chính.
Sau khi Toà hành chính được thành lập, có thêm một cơ chế mới để giải quyết các khiếu kiện hành chính theo trình tự tố tụng chặt chẽ, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân, tổ chức bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Thời gian qua, Toà hành chính đã được kiện toàn, tiến hành xét xử có hiệu quả một số vụ việc và dần dần khẳng định được vai trò tích cực của mình. Để nâng cao hiệu quả giải quyết các khiếu kiện của dân, giảm bớt gánh nặng cho các cơ quan hành chính, cần mở rộng thẩm quyền xét xử cho Toà hành chính các cấp, đồng thời nâng cao năng lực hoạt động của Toà án bằng việc đầu tư điều kiện cơ sở vật chất, bổ sung cán bộ, nâng cao năng lực, trình độ cho Thẩm phán.
e) Sắp xếp lại cơ quan Điều tra
Hiện nay, có rất nhiều cơ quan có chức năng điều tra những vụ án hình sự, nhất là các vụ án kinh tế (như Công an, Kiểm sát, Kiểm lâm, Hải quan, Bộ đội biên phòng). Ngay trong Công an cũng có nhiều lực lượng có chức năng điều tra như Cảnh sát điều tra, Cảnh sát kinh tế, An ninh kinh tế. Quá trình xem xét vụ việc được tiến hành qua các khâu tiền điều tra và điều tra. Tức là hoạt động điều tra diễn ra trước khi có quyết định khởi tố và sau khi có quyết định khởi tố. Hoạt động điều tra sau khi có quyết định khởi tố được thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự. Tình trạng có quá nhiều cơ quan Điều tra đã gây ra những khó khăn phức tạp cho đối tượng được xem xét, đồng thời dẫn đến việc chồng chéo trong hoạt động giữa các cơ quan này. Hoạt động tiền điều tra, xét về bản chất thì trùng lặp và giống với hoạt động kiểm tra, thanh tra thuộc hệ thống hành pháp. Vì vậy dẫn đến hiện tượng cùng một vụ việc có nhiều cơ quan chức năng vào để xem xét làm rõ, gây ra những khó khăn, phức tạp không cần thiết. Do đó, cần sắp xếp, thu gọn đầu mối các cơ quan Điều tra, điều chỉnh lại hoạt động của các cơ quan này. Các cơ quan Điều tra chỉ tiến hành khi có căn cứ rõ ràng, có cơ sở nhận định, có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Chấm dứt tình trạng triển khai hoạt động tiền điều tra một cách tuỳ tiện, thiếu căn cứ, gây khó khăn, phức tạp cho các cơ quan, tổ chức. Mặt khác, để nâng cao hiệu quả trong việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật và tội phạm xảy ra trong lĩnh vực kinh tế nói riêng và trong các lĩnh vực nói chung thì trong hoạt động cần có sự tăng cường phối hợp chặt chẽ hơn nữa giữa các cơ quan Điều tra với các cơ quan Thanh tra, kiểm tra./.
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ
I. NHỮNG KẾT LUẬN KHOA HỌC
Từ những kết quả nghiên cứu được trình bày một cách hệ thống trong báo cáo kết quả nghiên cứu, cho phép tổng quát thành những kết luận có tính khoa học như sau:
1- Thanh tra, kiểm tra, giám sát là một bộ phận, là phương thức thực hiện quyền lực nhà nước.
Nghiên cứu những quan điểm cơ bản của Lênin về tổ chức việc kiểm kê, kiểm soát ở nước Nga trong những năm 1918-1923 cho thấy: thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta hiện nay chính là hình thức biểu hiện của công tác kiểm kê, kiểm soát theo quan điểm của Lênin. Người cho rằng: “chỉ có thực hiện tốt kiểm kê, kiểm soát việc sản xuất và phân phối sản phẩm, tăng năng suất lao động, thì mới có thể quản lý và phát triển các mặt khác của đời sống xã hội”; “nền chuyên chính vô sản phải thể hiện ở chỗ sự kiểm kê của Nhà nước.”(40). Luận điểm này là một trong những cơ sở lý luận khẳng định thuộc tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát do các cơ quan nhà nước tiến hành.
Nghiên cứu sự thể hiện quyền lực nhà nước trong đời sống xã hội có thể thấy những nội dung cơ bản sau đây:
Để quản lý đất nước, quản lý xã hội, đảm bảo trật tự xã hội và kỷ luật, Nhà nước phải ban hành pháp luật (thực hiện quyền lập pháp). Cũng chính Nhà nước phải tổ chức thực thi pháp luật trong đời sống xã hội (thực hiện quyền hành pháp). Trong quá trình đó, Nhà nước phải tổ chức xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đồng thời, Nhà nước cũng phải xem xét, đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả, tính khả thi của chính hệ thống pháp luật mà Nhà nước đã ban hành. Nếu xuất hiện các hành vi vi phạm pháp luật, đặc biệt vi phạm các điều khoản mà pháp luật cấm thì Nhà nước sẽ trừng phạt theo đúng quy định của pháp luật.
Suy cho cùng thì quyền lực nhà nước là sự quản lý của Nhà nước đối với xã hội trên cơ sở pháp luật và việc tuân thủ, chấp hành pháp luật của mọi cá nhân, tổ chức. Trong đó bao hàm cả việc cơ quan, nhân viên nhà nước thực thi mọi quyền hạn, trách nhiệm mà pháp luật trao cho họ. Như vậy, việc trước tiên là Nhà nước phải ban hành pháp luật. Tiếp đó phải có một bộ máy các cơ quan nhà nước, một đội ngũ cán bộ, công chức để thực thi pháp luật. Ban hành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật, đồng thời phải xem xét việc chấp hành, tuân theo, thực thi pháp luật, xử lý những vi phạm pháp luật để đảm bảo trật tự, kỷ cương. Những yếu tố đó là điều kiện cơ bản để thực hiện quyền lực nhà nước, xem xét việc thực hiện pháp luật, phát hiện và xử lý những vi phạm pháp luật. Có thể quan niệm thanh tra, kiểm tra, giám sát là việc xem xét, đánh giá và xử lý các vi phạm pháp luật.
Nhận thức về bản chất của thanh tra, kiểm tra, giám sát như là một biện pháp thực thi quyền lực nhà nước có ý nghĩa lý luận và thực tiễn hết sức quan trọng.
Thứ nhất, điều đó xác định đúng vị trí, vai trò của hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát trong việc thực hiện quyền lực nhà nước.
Thứ hai, đây là cơ sở và căn cứ để phân định một cách khoa học chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động của các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát.
Thứ ba, xây dựng cơ sở pháp lý cho việc thiết kế mô hình tổ chức, hoàn thiện các thiết chế thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát; đồng thời xác lập các mục tiêu, nguyên tắc, phương châm hoạt động và trách nhiệm pháp lý của từng thiết chế trong việc thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát.
Ở nước ta, quyền lực nhà nước là thống nhất; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Những cơ quan này và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ; nhân danh Nhà nước để quản lý xã hội. Ở đâu có quản lý thì ở đó có thanh tra, kiểm tra, giám sát, nó gắn liền với quản lý, là chức năng của quản lý, được thực hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý. Từ đây rút ra kết luận là: công tác (hay hoạt động) thanh tra, kiểm tra, giám sát nói chung, không thể chỉ do một hay một vài cơ quan đảm nhiệm, mà phải do nhiều cơ quan, tổ chức tiến hành, được thực hiện bởi nhiều phương thức, hình thức với tư cách là biện pháp thực thi quyền lực nhà nước.
Tuy nhiên, trong tổ chức bộ máy nhà nước có nguyên tắc pháp lý chung “những vấn đề đã thuộc thẩm quyền của cơ quan này thì sẽ không đồng thời thuộc thẩm quyền của cơ quan khác”. Vì vậy, cần có sự phân công rành mạch, rõ ràng cũng như cần có sự phối hợp hiệu quả, nhịp nhàng giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lực nhà nước nói chung và thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát nói riêng.
Theo thể chế hiện hành, các cơ quan nhà nước tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát đóng vai trò như những phân hệ trong một chỉnh thể các cơ quan thực thi chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nước, gắn liền với yêu cầu quản lý của Nhà nước. Trong chỉnh thể này, từng phân hệ vừa thể hiện tính đồng nhất về mục tiêu hoạt động, về quan hệ với chủ thể quản lý, về nhân danh quyền lực khi tác động đến khách thể quản lý; đồng thời vừa có những đặc điểm riêng, thể hiện ở những quy định về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức, bộ máy, đối tượng, mối quan hệ giữa các thành tố, bộ phận cấu thành trong từng phân hệ... phù hợp với yêu cầu quản lý của phân hệ. Giữa các phân hệ này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, đảm bảo tính thống nhất, hiệu quả trong hoạt động của chỉnh thể các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nước. Đồng thời, đối với mỗi phân hệ lại có một hệ thống các quy tắc ràng buộc, chi phối cả về tổ chức bộ máy, lề lối làm việc, cả về phương thức hoạt động. Các mối quan hệ giữa các phân hệ, cộng với hệ thống các quy tắc ràng buộc hành vi của từng phân hệ hợp thành phương thức hoạt động của cả chỉnh thể. Những nội dung trên chính là nội hàm của khái niệm cơ chế. Cơ chế thực chất là một hệ thống các quy tắc ràng buộc hành vi của các phần tử, các bộ phận, các phân hệ của hệ thống.
Cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát hợp lý phải phát huy được hiệu quả hoạt động của cả hệ thống và từng cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát. Các phương thức hoạt động của từng loại hình cơ quan phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội và đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Việc phân định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan phải đảm bảo rõ ràng, rành mạch, không bỏ trống, bỏ sót đối tượng cần thanh tra, kiểm tra, giám sát, nhưng cũng không chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động giữa các cơ quan; phải có sự phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng giữa các cơ quan để các vụ việc được giải quyết kịp thời, đúng thẩm quyền.
Hiện nay, trong thực tiễn hoạt động cũng như các quy định của pháp luật về công tác giám sát của Quốc hội; về công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân và về công tác thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các tổ chức Thanh tra nhà nước còn nhiều hạn chế, chưa thể hiện được sự phân công rõ ràng, rành mạch. Biểu hiện rõ nét là sự trùng lặp ở 2 nội dung:
- Các đối tượng chịu sự giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát đều là các cơ quan, tổ chức, cá nhân;
- Nội dung giám sát, kiểm sát, thanh tra đều là việc thực thi pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Rõ ràng, cách thức tổ chức thực hiện quyền lực như thế là chưa khoa học, chưa tuân thủ nguyên tắc pháp lý chung nêu trên. Để khắc phục hạn chế đó, cần phải hoàn thiện cơ chế quản lý và phân định phạm vi hoạt động của các thiết chế giám sát, kiểm sát, thanh tra, kiểm tra một cách khoa học, phù hợp với yêu cầu và nội dung quản lý.
2- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát hiện nay đang là một yêu cầu khách quan và bức thiết.
Thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát là dạng hoạt động không thể thiếu của quá trình thực hiện quyền lực nhằm quản lý một xã hội, một đất nước. Bản thân từng thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát có những đặc trưng khác nhau, được cụ thể hoá bằng các quy định về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu, tổ chức của từng cơ quan. Hoạt động của các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểmtra, giám sát, kiểm sát có tính chất tương đối ổn định, được quy định trong các văn bản pháp luật và định hình thông qua thực tiễn. Nhìn chung, các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát không tách rời mà đều gắn bó chặt chẽ với những yêu cầu của việc thực hiện những nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn cách mạng, từng thời kỳ lịch sử của đất nước.
Các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát không có những quyền hạn tách rời hoặc vượt ra khỏi quyền hạn của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát không có mục đích tự thân mà mục đích của nó chính là nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Với các hình thức tổ chức, phạm vi, phương thức hoạt động và tên gọi khác nhau, hoạt động của các cơ quan này đã tạo ra cơ chế kiểm soát có hiệu quả mọi tiến trình của xã hội, góp phần quan trọng trong việc bảo đảm pháp chế, tính kỷ cương, kỷ luật và dân chủ trong hoạt động của bộ máy nhà nước, trong xã hội.
Hệ thống thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta thể hiện sự hoà quyện thống nhất giữa tính Đảng, tính Nhà nước và tính nhân dân trong toàn bộ cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát mà mục đích của nó không có gì khác hơn là hướng tới xây dựng một Nhà nước của dân, do dân và vì dân, một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.
Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát trong thời gian qua đã đạt được những kết quả đáng kể. Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát ngày càng được thể chế hoá từ những qui định trong Hiến pháp đến các đạo luật và văn bản dưới luật. Trên thực tế, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát được thực hiện khá đồng bộ và toàn diện trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Ở một mức độ nhất định, ranh giới hoạt động và sự phân định phạm vi đối tượng cũng như tính chất và phương thức tiến hành của mỗi hình thức thanh tra, kiểm tra, giám sát đã được thể hiện trong các đạo luật và trong thực tiễn hoạt động của mỗi cơ quan. Sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan đã được hình thành và bước đầu phát huy hiệu quả hoạt động của từng cơ quan.
Tuy nhiên, trong quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý và thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, hiện nay tình hình vi phạm pháp luật ngày càng có chiều hướng gia tăng, có những nơi, những lúc và trong một số lĩnh vực diễn ra hết sức nghiêm trọng; tình trạng coi thường kỷ cương phép nước trong xã hội, trong cơ quan nhà nước và ngay cả trong các cơ quan bảo vệ pháp luật chậm được chấn chỉnh. Điều đó cho thấy hiệu quả hoạt động giám sát, kiểm sát, thanh tra của các cơ quan dân cử cũng như các cơ quan chức năng của Nhà nước rất hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu bức xúc của cuộc sống và nguyện vọng chính đáng của nhân dân.
- Những hạn chế nói trên có nhiều nguyên nhân, chủ yếu do những nguyên nhân dưới đây:
+ Việc ban hành luật, pháp lệnh và các quy chế, quy trình... làmcơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát còn thiếu hoàn chỉnh, thiếu cụ thể; chưa theo kịp với sự thay đổi của công tác quản lý nhà nước về các mặt kinh tế, xã hội... và đòi hỏi của thực tế. Hệ thống tổ chức, các phương thức thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, giám sát chậm đổi mới, không thích ứng kịp với yêu cầu và sự phát triển đa dạng, phức tạp trong đời sống xã hội. Một số quy định về chức năng của các cơ quan, tổ chức thanh tra, kiểm tra, giám sát không còn hợp lý, nhưng chậm được sửa đổi dẫn đến sự chồng chéo về thẩm quyền, gây khó khăn, phiền hà cho các cơ quan, đơn vị là đối tượng thanh tra. Mặt khác, lại có những lĩnh vực, khu vực bỏ trống, thiếu sự thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, giám sát.
+ Việc phối hợp, kết hợp giữa các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát với nhau trong khi thi hành nhiệm vụ còn nhiều vấn đề phải giải quyết. Việc có những đơn vị trong một năm phải tiếp nhiều đoàn vào thanh tra, kiểm tra, kiểm sát... đã dẫn đến hệ quả không tốt cho cả đơn vị được kiểm tra và các cơ quan thực thi nhiệm vụ. Hơn nữa, do chưa có sự phân định rạch ròi về thẩm quyền, cũng như chưa có quy định chặt chẽ về sự phối hợp, kết hợp giữa các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, giám sát trong việc lập và thực hiện kế hoạch công tác nên tình trạng chồng chéo, trùng lặp trong công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm sát đang là thực tế bức xúc. Khi có nhiều đoàn vào kiểm tra đơn vị về một nội dung nào đó thì đoàn sau ít sử dụng kết quả của đoàn trước, làm cho đơn vị lúng túng trong thực hiện kiến nghị của các đoàn, nhất là khi có kiến nghị khác nhau về cùng một vấn đề.
+ Quyền hạn của một số cơ quan có chức năng giám sát, thanh tra rất hạn chế (Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn, kiến nghị, Thanh tra nhà nước cũng chỉ có quyền kiến nghị). Quyền hạn của các tổ chức Thanh tra, Thanh tra viên được quy định khá chi tiết tại Điều 9 Pháp lệnh thanh tra song vẫn chưa đủ thực quyền và sức mạnh để “hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật, bảo đảm chính xác, khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời”.
Nhiều vụ việc khi các cơ quan Thanh tra, Kiểm tra phát hiện, làm rõ các sai phạm và có kiến nghị xử lý cụ thể nhưng kết quả xử lý không tương xứng với kiến nghị. Thực tế cho thấy, hiệu quả các chất vấn, kiến nghị thường rất thấp vì nó phụ thuộc vào thái độ tiếp thu và biện pháp thực hiện các kiến nghị của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị được các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát kiến nghị. Trong thực hiện các kiến nghị thanh tra, kiểm tra, còn có hiện tượng nể nang, bao che ở nơi này, nơi khác. Điều này làm giảm hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra, kiểm tra nói riêng và công tác quản lý nhà nước nói chung, làm giảm tính nghiêm minh của pháp luật.
+ Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân một mặt biểu hiện quyền giám sát trực tiếp của nhân dân đối với cơ quan, công chức nhà nước, mặt khác là nguồn thông tin quan trọng cho các hoạt động thanh tra, kiểm sát, giám sát mang tính quyền lực nhà nước. Vì vậy, cơ chế thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, giám sát các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân có một vị trí đặc biệt quan trọng. Nhưng hiện nay, thẩm quyền tiếp nhận, giải quyết khiếu tố phân bố quá dàn trải. Hầu như bất kỳ ngành, cấp, cơ quan, đơn vị nào cũng có thẩm quyền giải quyết khiếu tố và việc giải quyết khiếu tố lại chưa được các cấp, các ngành quan tâm đúng mức, nên hiệu quả giải quyết đạt thấp, lượng đơn thư tồn đọng nhiều dẫn đến tình trạng khiếu nại vượt cấp, kéo dài. Điều này đang là vấn đề bức xúc trong đời sống xã hội.
+ Đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, giám sát còn thiếu về số lượng, chưa đáp ứng yêu cầu về trình độ, năng lực, bản lĩnh. Điều đặc biệt nghiêm trọng là một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát chưa có sự thống nhất nhận thức về phạm vi hoạt động, về thẩm quyền và trách nhiệm, nghĩa vụ của chính cơ quan, tổ chức mình, cũng như của cơ quan, tổ chức khác có cùng chung đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát Bên cạnh đó, chế độ tiền lương và các điều kiện đãi ngộ đối với đội ngũ làm công tác thanh tra, kiểm sát còn rất thấp, điều kiện và phương tiện công tác khó khăn, lạc hậu dẫn đến khó thu hút được cán bộ về làm công tác thanh tra, kiểm tra.
Công tác đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ, nâng cao trình độ, năng lực cán bộ thanh tra, kiểm tra chưa được coi trọng đúng mức, dẫn đến tình trạng một bộ phận cán bộ, Thanh tra viên hụt hẫng về kiến thức, nhất là những kiến thức về các luật, chính sách mới hoặc về khoa học, công nghệ cũng như tin học, ngoại ngữ...
Từ những mặt được và chưa được của công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát ... trên đây cho thấy: Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước, đòi hỏi phải có sự hoàn thiện một bước cơ chế thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, giám sát. Nội dung việc hoàn thiện này nhằm xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, phân định phạm vi, quyền hạn và xác lập mối quan hệ giữa các cơ quan nhằm tránh chồng chéo, trùng lặp hoặc bỏ trống nội dung kiểm soát; nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, giám sát cả trong các cơ quan nhà nước và trên phạm vi toàn xã hội.
3- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải trên cơ sở hoàn thiện cơ chế quản lý.
Quản lý gắn liền với cơ chế kinh tế, với điều kiện xã hội cụ thể (trình độ kinh tế và dân trí, trình độ quản lý, tính kỷ cương và truyền thống luật pháp...). Thanh tra, kiểm tra, giám sát lại gắn liền với quản lý, nảy sinh và phát triển từ chính nhu cầu quản lý. Đôi khi, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát được thực hiện đồng thời với các chức năng quản lý khác trên cùng một bộ máy thống nhất. Nhưng cũng có khi hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát tách ra thành một hoạt động độc lập và được thực hiện bằng một hệ thống cơ quan chức năng độc lập. Dù đã được tách ra (không thực hiện đồng thời với chức năng quản lý khác trên cùng một bộ máy thống nhất) nhưng nó không tách rời quản lý, mà tồn tại với tư cách là phương tiện, là công cụ của quản lý, bảo đảm cho mục tiêu của quản lý được thực hiện theo đúng yêu cầu đặt ra.
Nghiên cứu mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra, kiểm tra, giám sát cho thấy: Nội dung quản lý quyết định nội dung của hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát; phân cấp quản lý là cơ sở, là tiền đề và căn cứ để xác định phạm vi, đối tượng, nội dung thanh tra, kiểm tra, giám sát; quản lý quy định cơ chế và chi phối phương thức thanh tra, kiểm tra, giám sát; tiếp nhận hoặc không tiếp nhận kết quả thanh tra, kiểm tra, giám sát. Mặt khác, mặc dù bị ràng buộc, chế ước bởi quản lý, nhưng đồng thời thanh tra, kiểm tra, giám sát cũng có tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý, bổ sung, hoàn thiện chính nội dung quản lý và nó đưa đến hệ quả: Thanh tra, kiểm tra, giám sát chính là một trong những công cụ để đánh giá hiệu quả của quản lý.
Nội dung trên đòi hỏi muốn hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát thì phải sớm hoàn thiện việc phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Trọng tâm của quá trình này là việc tập trung làm rõ chức năng, thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ, Toà án và Viện kiểm sát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (bao gồm cả hoạt động xét xử và công tố) với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất và không phân chia.
Với quan điểm thanh tra, kiểm tra, giám sát là chức năng của quản lý, được thực hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý và là biện pháp, phương thức thực hiện quyền lực nhà nước nên có kết luận là: Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước đều phải tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát phù hợp với chức năng, thẩm quyền và vị trí pháp lý của mình.
Quốc hội thực hiện chức năng lập hiến, lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, đồng thời Quốc hội phải thực hiện công tác giám sát của mình. Hoạt động giám sát của Quốc hội vừa để xem xét, đánh giá việc tuân theo Hiến pháp, luật, vừa để xem xét, đánh giá tính khả thi của những đạo luật, chính sách, nguyên tắc mà chính Quốc hội quy định. Mục tiêu của việc xem xét này trước hết là để nâng cao chất lượng lập hiến, lập pháp; để các quyết định của Quốc hội phù hợp với thực tế cuộc sống, đáp ứng các yêu cầu, đòi hỏi bức thiết của đời sống xã hội; để luật hoá các quan hệ xã hội mà Quốc hội thấy cần thiết.
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, có nhiệm vụ bảo đảm việc tôn trọng và thực thi Hiến pháp và pháp luật; bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Do vậy, Chính phủ phải kiểm soát cả bộ máy và mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội. Mục tiêu của hoạt động kiểm soát là bảo đảm việc thực hiện pháp luật, tăng cường pháp chế, giữ gìn kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa.
Đặc điểm quan trọng trong tổ chức bộ máy ở nước ta trước đây là thành lập cơ quan Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật và thực hành quyền công tố. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân chính là một trong những nội dung hoạt động của Chính phủ (kiểm soát việc thực hiện pháp luật). Nhưng để bảo đảm thực hành quyền công tố thì Viện kiểm sát nhân dân cần tiến hành kiểm sát các hoạt động điều tra, xét xử, thi hành án (kiểm sát tư pháp). Mục tiêu của hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân là bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và các quyền cơ bản của công dân.
Như vậy, ở đây có kết luận là: ổn định các thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát hiện nay (giám sát của Quốc hội, thanh tra, kiểm tra của Chính phủ và kiểm sát tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân), nhưng phải làm rõ tính chất, phạm vi, đối tượng, nội dung và phương thức kiểm soát của từng thiết chế và muốn hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát thì cần phải đồng thời hoàn thiện chính cơ chế quản lý.
4- Phạm vi kiểm soát của các thiết chế phải theo đúng nguyên tắc “phương thức xem xét, giải quyết một vấn đề đã thuộc thẩm quyền của cơ quan này thì không đồng thời thuộc thẩm quyền của cơ quan khác”.
4.1- Hoạt động giám sát của Quốc hội.
Giám sát thường là hành động của chủ thể ngoài hệ thống đối với đối tượng thuộc hệ thống khác, tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan, cá nhân chịu sự giám sát đó không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc.
Có hai loại hình giám sát: Giám sát nhà nước và giám sát nhân dân. Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước chịu sự giám sát của nhân dân hoặc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, công chức nhà nước, đây là loại hình giám sát nhân dân. Tính chất của loại hình giám sát này mang ý nghĩa nhân dân, ý nghĩa xã hội.
Loại hình giám sát nhà nước chính là sự giám sát của Quốc hội, của Hội đồng nhân dân đối với các cơ quan nhà nước, đây là giám sát mang tính quyền lực nhà nước. Ở đây, cần khẳng định vị trí tối cao của Quốc hội trong hoạt động giám sát.
Thứ nhất, chủ thể giám sát là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; cơ quan có thẩm quyền quyết định những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và chính quyền địa phương.
Thứ hai, đối tượng chịu sự giám sát trước hết và trực tiếp là những cá nhân, cơ quan do Quốc hội bầu hoặc quy định như Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Thứ ba, nội dung giám sát là việc tuân theo những văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất như Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
Thứ tư, hệ quả pháp lý của việc giám sát là việc huỷ bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; miễn nhiệm, bãi nhiệm những chức danh theo quy định của pháp luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội...
Với chức năng chủ yếu là xây dựng Hiến pháp, làm luật và quyết định những vấn đề quan trọng, nên công tác giám sát tối cao của Quốc hội phải xem xét đến tính khả thi của luật, nghiên cứu các quan hệ xã hội cần luật hoá; đồng thời Quốc hội phải xem xét việc chấp hành, việc tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết do Quốc hội thông qua của các cá nhân, cơ quan mà Quốc hội bầu hoặc quy định để biểu thị sự tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm đối với cá nhân, cơ quan đó.
Hoạt động giám sát tối cao có mối quan hệ tác động qua lại rất mật thiết với nhiệm vụ và quyền hạn hàng đầu của Quốc hội là lập pháp. Có thể nói, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội có tác dụng trực tiếp đến hoạt động lập pháp. Bởi vì, qua hoạt động giám sát tối cao mà kiểm nghiệm, đánh giá, bổ sung, hoàn thiện hoạt động lập pháp. Vì thế, để nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, cần đặc biệt coi trọng việc giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản do chính cơ quan và cá nhân có vị trí pháp lý cao nhất trong bộ máy nhà nước ban hành. Qua hoạt động giám sát này để làm giàu thêm năng lực thực tiễn bổ sung cho hoạt động lập pháp.
Quốc hội họp mỗi năm 2 kỳ (không kể họp bất thường) nên phương thức giám sát chủ yếu của Quốc hội là xét các báo cáo, chất vấn và yêu cầu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các thành viên Chính phủ trả lời chất vấn tại kỳ họp và giám sát thông qua các hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội.
Phạm vi, thẩm quyền giám sát của Quốc hội bao gồm 2 nội dung cơ bản:
+ Giám sát tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản quy phạmpháp luật của Chủ tịch nước, của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, của Tòa án nhân dân tối cao và của Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Nếu qua giám sát phát hiện các văn bản này trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết thì bãi bỏ.
+ Giám sát hoạt động của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Qua giám sát, Quốc hội có thể miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị của người có thẩm quyền về việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức các chức vụ.
Với cách xác định đối tượng, nội dung, phương thức giám sát tối cao như trên thì quyền giám sát của Quốc hội gắn liền với quyền lập hiến, lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước; không thể có sự giao thoa, trùng lặp với hoạt động kiểm soát của Chính phủ hoặc cơ quan khác của Nhà nước.
Từ những phân tích trên, có thể quan niệm quyền giám sát tối cao của Quốc hội như sau:
“Quyền giám sát tối cao là quyền giám sát mang tính quyền lực nhà nước cao nhất do Quốc hội thực hiện bằng việc theo dõi, xem xét tính hợp hiến, hợp pháp đối với việc ban hành các văn bản và các hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; xử lý những vi phạm Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội do các cơ quan, cá nhân nói trên gây ra, nhằm đảm bảo cho Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội được nghiêm chỉnh chấp hành”.
4.2- Hoạt động thanh tra, kiểm tra của Chính phủ.
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, có trách nhiệm tổ chức thực thi pháp luật do Quốc hội ban hành và chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội.
Để phục vụ cho việc điều hành, quản lý xã hội và quản lý đất nước với vai trò là cơ quan hành chính cao nhất, Chính phủ còn ban hành các văn bản pháp quy, tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thi hành các văn bản pháp quy đó đối với tất cả các ngành, các địa phương và cơ sở.
Chính phủ gồm có Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Bộ máy làm việc của Chính phủ là các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Theo các quy định của pháp luật hoặc các quy định của Chính phủ thì những cơ quan trong bộ máy làm việc của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước, điều hành đối với các ngành và lĩnh vực công tác trên phạm vi toàn xã hội.
Về mặt lý luận, công tác thanh tra, kiểm tra luôn đi kèm với quản lý; đối với quản lý nhà nước thì công tác thanh tra, kiểm tra mang tính quyền lực nhà nước, do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành. Ở cấp Trung ương, các cơ quan đó là các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Các cơ quan này tiến hành thanh tra, kiểm tra về lĩnh vực, ngành do mình quản lý nhà nước trong phạm vi cả nước và đối với toàn xã hội. Nhưng để kiểm tra, kiểm soát nhằm đảm bảo tính đúng đắn, hiệu lực và hiệu quả của chính bộ máy làm việc thì một yêu cầu khách quan là phải có một cơ quan giúp Chính phủ thực hiện công tác này. Kế thừa những quy định mang tính truyền thống và tính phổ biến hiện nay, tên gọi của cơ quan này là cơ quan Thanh tra. Xét về bản chất, đây là cơ quan Thanh tra của Chính phủ, thực hiện chức năng giám sát hành chính cao nhất.
Nguyên tắc phân định nhiệm vụ, phạm vi hoạt động của cơ quan này là không làm thay việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; việc của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và việc của những cơ quan tiến hành tố tụng.
Xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ là kiểm soát hoạt động của bộ máy làm việc của Chính phủ nên cơ quan Thanh tra có phạm vi hoạt động rộng, quy mô quản lý lớn, nội dung đa dạng và phong phú. Về vị trí pháp lý, cơ quan Thanh tra không thể độc lập hoàn toàn và ở ngoài Chính phủ mà phải là cơ quan của Chính phủ, có tổ chức như một bộ hoặc cơ quan ngang bộ. Kết quả hoạt động của cơ quan này trước hết phải nhằm phục vụ sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.
Cơ quan Thanh tra thay mặt Chính phủ kiểm soát việc thực hiện các chủ trương, pháp luật, chính sách, kế hoạch và nhiệm vụ được giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi quản lý, điều hành của Chính phủ. Vì vậy, chức năng và nhiệm vụ chủ yếu của cơ quan Thanh tra phải hướng vào xem xét việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Việc xem xét đó nhằm bảo đảm và nâng cao tính đúng đắn, hiệu lực và hiệu quả của công tác quản lý hành chính nhà nước, thể hiện ở những mục đích cụ thể:
+ Xem xét việc thực hiện các quyết định quản lý vĩ mô để từ đó bổ sung, hoàn thiện nhằm không ngừng nâng cao chất lượng quản lý.
+ Nếu phát hiện các đối tượng chịu sự thanh tra có vi phạm thì tuỳ mức độ, tính chất vi phạm để có những hình thức giải quyết phù hợp như: giúp sửa chữa, chấn chỉnh; xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý; chuyển cơ quan Điều tra nếu có dấu hiệu tội phạm...
Cơ quan Thanh tra theo nghĩa giám sát hành chính cao nhất sẽ hướng hoạt động chủ yếu của mình vào việc kiểm soát bộ máy của Chính phủ, kiểm soát cán bộ, công chức. Việc kiểm soát bên ngoài (toàn xã hội) sẽ chủ yếu do các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (gọi tắt là bộ) thực hiện theo chức năng quản lý nhà nước của từng cơ quan.
Thực hiện chức năng quản lý nhà nước, các bộ phải có trách nhiệmtổ chức thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra theo ngành, lĩnh vực mà mình quản lý. Đối tượng thanh tra, kiểmtra của các Bộ không chỉ dừng lại trong khuôn khổ bộ máy của mình mà mở rộng ra toàn xã hội (cơ quan, tổ chức, cá nhân). Tuỳ theo tính chất, đặc điểm, nội dung, phạm vi, đối tượng của quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực mà các bộ tổ chức hoạt động thanh tra, kiểm tra thích ứng với yêu cầu của quản lý nhà nước. Nhưng dù hình thức tổ chức, hoạt động thanh tra, kiểm tra như thế nào thì vẫn mang thuộc tính là thanh tra, kiểm tra của Nhà nước, thể hiện tính quyền lực nhà nước; thanh tra, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới, đối với các thực thể khác trong xã hội.
Ở đây, có sự phân biệt giữa thanh tra với kiểm tra như sau:
+ Hoạt động kiểm tra là công tác thường xuyên, liên tục của cấp trên đối với cấp dưới, do các bộ phận chuyên môn, nghiệp vụ tiến hành phù hợp với nội dung, mục đích kiểm tra (không có thủ tục cứng cho tất cả các loại hình kiểm tra). Ở đây, kiểm tra được hiểu là hoạt động xem xét, đánh giá việc thực hiện các công việc trong hoạt động quản lý nhà nước; được thực hiện bởi chính các chủ thể quản lý hoặc bởi các bộ phận tham mưu, giúp việc theo uỷ quyền của chủ thể quản lý.
+ Hoạt động thanh tra chỉ tiến hành khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm các chuẩn mực quản lý hoặc theo yêu cầu bức xúc của quản lý, do một bộ phận chuyên trách thực hiện theo một trình tự, thủ tục được pháp luật quy định chặt chẽ. Mục đích của hoạt động thanh tra không chỉ nhằm chấn chỉnh quản lý mà còn có tính chất tài phán làm rõ đúng - sai, xác định nguyên nhân, trách nhiệm để có giải pháp sửa chữa hữu hiệu.
Từ những phân tích trên, có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau:
“Thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của các cơ quan, địa phương, đơn vị, được thực hiện bởi chủ thể quản lý có thẩmquyền theo một trình tự, thủ tục được pháp luật quy định, nhằm kết luận đúng - sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân”.
Như đã đề cập ở trên, đối tượng thanh tra, kiểm tra của Bộ bao gồm cả trong và ngoài bộ máy:
+ Trong bộ máy (cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của Bộ trưởng), đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra mang tính chất thanh tra nhà nước.
+ Ngoài xã hội thì đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra mang tính chất thanh tra nhà nước chuyên ngành.
Vấn đề cần xem xét là, trong một bộ, về phương diện tổ chức thì Thanh tra nhà nước và Thanh tra nhà nước chuyên ngành là một, hai, hay nhiều tổ chức và mối liên hệ giữa các tổ chức này là thế nào. Thực tế hiện nay cho thấy, không có mô hình chung cho tất cả các bộ, mà có thể phân theo các nhóm sau đây:
Nhóm 1: Thanh tra bộ đồng thời thực hiện chức năng thanh tra nhà nước chuyên ngành (Ngân hàng nhà nước Việt Nam, Tổng cục Du lịch... ).
Nhóm2: Một tổ chức Thanh tra thống nhất nhưng trong đó có nhiều bộ phận, mỗi bộ phận được giao chức năng thanh tra nhà nước hay chức năng thanh tra nhà nước chuyên ngành cụ thể (Ví dụ tổ chức Thanh tra Bộ Y tế có thể có các bộ phận Thanh tra nhà nước chuyên ngành Dược, Khám chữa bệnh; Vệ sinh dịch tễ...).
Nhóm 3: Trong một bộ có nhiều tổ chức Thanh tra tương đối độc lập (Thanh tra nhà nước, Thanh tra nhà nước chuyên ngành), nhưng chịu sự quản lý chung của Thanh tra bộ (Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Khoa học - Công nghệ và Môi trường...).
Nhóm 4: Trong một bộ có nhiều tổ chức Thanh tra độc lập với nhau (Thanh tra nhà nước, Thanh tra nhà nước chuyên ngành nhưng nặng về kỹ thuật như lao động, công nghiệp...) và không chịu sự quản lý chung của Thanh tra bộ (Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Công nghiệp...).
Việc hình thành nhiều mô hình tổ chức Thanh tra khác nhau của bộ là do nội dung, yêu cầu, phạm vi, đặc điểm của quản lý quy định (quản lý tổng hợp; quản lý đa ngành; quản lý một lĩnh vực; quản lý kinh tế, kỹ thuật).
Thực tiễn quản lý cho thấy có sự khác nhau giữa Thanh tra nhà nước theo cấp hành chính và Thanh tra nhà nước theo ngành, lĩnh vực. Do vậy, cần nghiên cứu để xác định mối quan hệ giữa Thanh tra theo cấp với Thanh tra theo ngành để tạo sức mạnh của cả hệ thống cũng như của từng phân hệ.
Những mối quan hệ chính phải điều chỉnh là:
+ Quan hệ giữa quản lý và thanh tra (Thủ trưởng và bộ máy thanh tra).
+ Quan hệ giữa Thanh tra cấp trên với Thanh tra cấp dưới.
+ Quan hệ giữa Thanh tra cấp với Thanh tra ngành (Thanh tra tỉnh với Thanh tra bộ).
+ Quan hệ giữa Thanh tra ngành với nhau.
+ Quan hệ giữa các tổ chức Thanh tra ngành và chuyên ngành thuộc bộ.
Trước những đòi hỏi của việc cải cách bộ máy nhà nước, đổi mới cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát và khắc phục những hạn chế, bất cập trong hoạt động thanh tra, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra hiện nay là một yêu cầu tất yếu khách quan.
Việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra có thể được xem xét dựa trên các phương án như đã đề cập tại mục III của phần thứ ba. Tuy nhiên, xuất phát từ thực tế hiện nay, hệ thống tổ chức Thanh tra nên đổi mới theo phương án thứ nhất, để vừa đảm bảo tính hệ thống theo các quy định hiện hành, vừa nâng cao một bước hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra. Đồng thời, cần phải xúc tiến xây dựng Luật thanh tra thay thế Pháp lệnh thanh tra hiện nay, tạo cơ sở pháp lý cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra một cách cơ bản, triệt để hơn.
4.3-Điều chỉnh chức năng của Viện kiểm sát nhân dân.
4.3-Điều chỉnh chức năng của Viện kiểm sát nhân dân.
Điều chỉnh chức năng của Viện kiểm sát nhân dân theo hướng Viện kiểm sát nhân dân tập trung thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp; không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng.
- Kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, xét về bản chất, trước hết phải là trách nhiệm của Chính phủ. Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ là bộ máy làm việc của Chính phủ. Vì vậy, Chính phủ phải xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật (theo đúng khái niệm pháp lý) của bộ máy và thông qua bộ máy của mình để kiểm soát việc thực hiện pháp luật trong toàn xã hội. Trường hợp việc thực hiện pháp luật ở một bộ phận của bộ máy làm việc có vấn đề thì Chính phủ trong phạm vi, thẩm quyền phải hành động để lập lại trật tự, kỷ cương bằng các biện pháp giáo dục, hành chính, kinh tế, tổ chức cán bộ; bằng các cơ chế chính sách; bằng các công cụ quản lý... Đây chính là những nội dung cơ bản của Điều 112 Hiến pháp năm 1992 quy định những nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ “Bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân”; “Thi hành những biện pháp bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân”; “Tổ chức và lãnh đạo... công tác thanh tra và kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước”.
Trường hợp vi phạm pháp luật có dấu hiệu của tội phạm thì Chính phủ mới hết thẩm quyền xử lý. Việc xử lý hành vi tội phạm được thực hiện theo các quy định của pháp luật về tố tụng hình sự.
Như vậy, ở đây có kết luận là, kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với các cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức và mọi công dân là trùng lặp với nội dung thanh tra việc thực hiện pháp luật - là việc của Chính phủ (cơ quan chấp hành của Quốc hội). Do đó, cần phải có sự điều chỉnh chức năng của Viện kiểm sát nhân dân theo đúng Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX là Viện kiểm sát nhân dân thực hiện tốt chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.
Từ những phân tích trên có thể khái quát khái niệm kiểm sát như sau:
“Kiểm sát là khái niệm chỉ chức năng của Viện kiểm sát nhân dân các cấp trong việc kiểm tra, giám sát việc tuân theo pháp luật trong các hoạt động điều tra, xét xử, thi hành án, giam giữ và cải tạo”.
4.4- Mở rộng phạm vi thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính tại Toà án.
- Xét về bản chất, thì khiếu nại là sự phản kháng, kêu nài của dân đối với cơ quan nhà nước về một vấn đề cụ thể nào đó. Cần phải nhận thức rằng, việc xem xét, giải quyết các khiếu nại của công dân cũng là một trong những hình thức mà thông qua đó, có thể đánh giá một cách gián tiếp chất lượng hoạt động của các cơ quan quản lý và những cá nhân có trách nhiệm. Để giải quyết vấn đề này, pháp luật đã xác định trách nhiệm của các cá nhân có trách nhiệm phải giải quyết các khiếu nại của dân. Sau đó, nếu vụ việc không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, thì việc giải quyết được tiến hành theo một trong hai cơ chế sau:
+ Theo con đường hành chính;
+ Theo con đường Toà án.
- Mặc dù, chúng ta biết rằng việc giải quyết theo phương thức tố tụng của Toà án có nhiều ưu điểm như: khách quan, công khai, dân chủ, ít bị chi phối (tính độc lập khi xét xử; được tranh tụng; có luật sư; nguyên tắc xét xử tập thể; việc xét xử chịu sự giám sát nhiều chiều của Nhà nước, công luận, dư luận...). Tuy nhiên, thiết chế Toà hành chính trong Toà án nhân dân mới được hình thành (1996); việc giải quyết các vụ kiện hành chính ở nước ta còn rất mới, kể cả từ phía Nhà nước và phía người dân; chính vì vậy phạm vi, thẩm quyền của Toà hành chính mới được xác định một cách hạn chế (10 loại việc).
- Thực tế đòi hỏi việc giải quyết các vấn đề liên quan đến lợi ích của dân phải công khai, dân chủ; tiếp đến cần có ranh giới giữa hành chính quản lý (công tác điều hành) và hành chính tài phán (đánh giá chất lượng quản lý điều hành), mặc dù giữa chúng có những quan hệ biện chứng, là điều kiện của nhau để cùng tồn tại. Do vậy, việc giải quyết khiếu nại của dân, về cơ bản, phải theo cơ chế Toà hành chính hay nói cách khác, việc mở rộng thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính là nhu cầu của dân và nhu cầu của cả Nhà nước. Tranh chấp giữa hai bên thì rất cần bên thứ ba (không bị chi phối bởi một trong hai bên đang tranh chấp) đứng ra giải quyết là tốt hơn cả. Bởi vì, khi người đứng ra giải quyết (theo nghĩa rộng) lại có quan hệ với một trong hai bên tranh chấp thì dù việc phán quyết có chính xác đến đâu chăng nữa, tính khách quan cũng sẽ bị nghi ngờ bởi chính sự liên quan giữa người có thẩm quyền giải quyết và một bên đang tranh chấp.
Hình thành thiết chế Toà án là có thêm một thiết chế đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước thông qua cơ chế giải quyết các vụ án hành chính. Nội dung này vừa thể hiện việc hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát, vừa góp phần nâng cao chất lượng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
4.5- ổn định các thiết chế kiểm tra, giám sát khác trên cơ sở xây dựng và hoàn thiện cơ chế phối hợp, bảo đảm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, giám sát.
Khác với hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử, kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân và công tác thanh tra, kiểm tra của hệ thống các cơ quan hành pháp, công tác kiểm tra của Đảng, giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân không mang tính quyền lực nhà nước. Nhưng thông qua công tác kiểm tra của Đảng, giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các thành viên, giám sát của nhân dân có những tác động rất quan trọng đến việc làm trong sạch, vững mạnh bộ máy nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
a) Kiểm tra Đảng:
- Hoạt động kiểm tra của Đảng trước hết mang tính nội bộ trong các tổ chức đảng; đối tượng chịu sự kiểm tra của Đảng là các cơ quan, tổ chức của Đảng, các đảng viên của Đảng trong các cơ quan, tổ chức đảng, trong các cơ quan, tổ chức nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội, tổ chức kinh tế, cơ quan, đơn vị vũ trang nhân dân.
Ở nước ta, Đảng lãnh đạo Nhà nước, đề ra đường lối để Nhà nước thể chế hoá thành chính sách, pháp luật. Đảng có trách nhiệm giới thiệu cán bộ giữ những cương vị quan trọng trong bộ máy nhà nước. Hoạt động của Nhà nước phục vụ cho chính mục đích, lý tưởng của Đảng: dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.
- Kiểm tra tổ chức đảng và đảng viên góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước, làm cho cán bộ, công chức phải thường xuyên rèn luyện phẩmchất, đạo đức, năng lực để hoàn thành nhiệm vụ của người cán bộ, công chức và của người đảng viên, làm cho chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước ngày càng được nâng lên.
- Để bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra, kiểm tra nói chung, cơ chế phối hợp giữa kiểm tra của Đảng và thanh tra của Chính phủ (Nhà nước) cần theo hướng sau đây:
+ Pháp luật của ta là sự thể chế hoá đường lối, nghị quyết của Đảng nên việc xác định thẩm quyền xem xét, kết luận vụ việc liên quan đến cá nhân hay một cơ quan, tổ chức nhà nước phải dựa trên những quy định của pháp luật. Trình tự xem xét, kết luận và xử lý trước hết phải tuân theo pháp luật.
+ Đảng thống nhất quản lý cán bộ, nên việc xử lý cán bộ nhất thiết phải bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa cơ quan nhà nước và tổ chức đảng có thẩm quyền.
+ Xác định cơ quan chịu trách nhiệmchính về từng vấn đề cụ thể theo nguyên tắc một vấn đề chỉ có một cơ quan chịu trách nhiệm chính. Ví dụ xemxét, kết luận vụ việc tố cáo cán bộ, công chức nhà nước thì Thanh tra nhà nước chịu trách nhiệm chính; việc xem xét, xử lý hoặc kiến nghị xử lý cán bộ có lỗi thì do Uỷ ban Kiểm tra Đảng chịu trách nhiệm (theo phân cấp quản lý cán bộ của Đảng). Vì vậy, để phối kết hợp tốt công tác thanh tra, kiểm tra thì người đứng đầu tổ chức Thanh tra nhà nước nên là thành viên lãnh đạo của Uỷ ban Kiểm tra cùng cấp.
b) Giám sát của Mặt trận Tổ quốc và của nhân dân:
- Nhân dân với tư cách là cội nguồn của quyền lực nhà nước, không chỉ tạo lập nên các cơ quan nhà nước, mà còn tích cực chủ động tham gia các công việc của chính quyền và thực hiện các biện pháp, hình thức để giám sát, kiểm tra hoạt động của bộ máy nhà nước.
- Công tác kiểm tra, giám sát của nhân dân mang tính quần chúng rộng rãi, sát cơ sở và tại cơ sở, đều khắp ở các lĩnh vực. Thông qua công tác kiểm tra, giám sát, nhân dân có những đánh giá về tính hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan nhà nước; đánh giá về phẩm chất, đạo đức, năng lực của cán bộ, công chức nhà nước. Ngược lại, thông qua những nhận xét, đánh giá từ sự giám sát, kiểm tra của nhân dân, của các tổ chức chính trị - xã hội như Mặt trận Tổ quốc, Thanh tra nhân dân và các tổ chức đoàn thể khác mà các cơ quan nhà nước có sự điều chỉnh hoạt động nhằm nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả của mình.
- Theo quy định của pháp luật hiện hành, tổ chức Thanh tra nhân dân trực thuộc sự quản lý của Mặt trận Tổ quốc (ở địa phương) hoặc của Công đoàn (đối với các cơ sở sản xuất kinh doanh, đơn vị sự nghiệp). Xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra nhân dân là giám sát, phát hiện, kiến nghị xem xét việc thực hiện chính sách, pháp luật của xã, phường, đơn vị cơ sở, tính chất của loại hình giám sát này là tính xã hội, tính nhân dân. Vì vậy, việc nghiên cứu, đổi mới phương thức giám sát của nhân dân phải bảo đảm thuộc tính xã hội, tính nhân dân của tổ chức này.
Từ cơ sở pháp lý khoa học và thực tiễn, có thể kết luận vai trò kiểm tra, giám sát của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, của nhân dân là rất cần thiết, thể hiện quyền dân chủ của nhân dân trong việc giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước.Hoạt động kiểm tra, giám sát này không mang tính quyền lực nhà nước, không mang tính pháp lý mà mang tính xã hội, tính nhân dân. Thông qua hoạt động giám sát, kiểm tra của mình mà Mặt trận Tổ quốc, Thanh tra nhân dân, các đoàn thể, tổ chức có những kiến nghị với các cơ quan Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức kinh tế, xã hội nhằm góp phần kiện toàn hệ thống chính trị, nâng cao hiệu lực của lãnh đạo, quản lý, hoàn thiện đường lối, chính sách, pháp luật, xử lý nghiêm minh các vi phạm, kết luận hành vi vi phạm đó là của cá nhân nào.
5- Hoàn thiện các thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải thực hành đồng bộ và bắt đầu từ cấp trung ương.
Các thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát cùng tồn tại trong mối liên hệ tập trung thống nhất, đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng và nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nước, không phân lập giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
- Phải hoàn thiện đồng bộ các thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát để phát huy sức mạnh tổng hợp. Quốc hội tập trung vào giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước. Điều chỉnh chức năng của Viện kiểm sát nhân dân theo tinh thần của Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX là Viện kiểm sát nhân dân thực hiện tốt chức năng công tố và kiểm sát tư pháp. Đồng thời xác định rõ phạm vi, trách nhiệm kiểm tra, thanh tra và giám sát hành chính của Chính phủ mà trực tiếp là khẳng định chức năng giám sát hành chính của Thanh tra nhà nước, chức năng thanh tra chuyên ngành của các bộ, cơ quan ngang bộ. Xem xét việc mở rộng thẩm quyền của Toà hành chính và quy định lại thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính của thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Việc hoàn thiện các thiết chế về thanh tra, kiểm tra, giám sát phải được tiến hành đồng bộ. Bởi vì, những thiết chế này có mối quan hệ rất chặt chẽ với nhau. Nếu chỉ điều chỉnh riêng lẻ từng thiết chế thì sẽ dẫn tới hoặc là không khắc phục được sự chồng chéo, trùng lặp với các thiết chế khác; hoặc dẫn tới xu hướng thứ hai là bỏ trống, bỏ sót đối tượng phải chịu sự kiểm soát. Suy cho cùng, cả hai xu hướng này đều dẫn đến việc làm giảm tính hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước, làm hạn chế quyền lực của Nhà nước trong quản lý xã hội.
Hoàn thiện đồng bộ các thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát mang tính quyền lực nhà nước, đồng thời xác định mối quan hệ của kiểm soát mang tính quyền lực nhà nước với coi trọng đúng mức việc kiểm tra, giám sát mang tính chất xã hội, tính chất nhân dân của các tổ chức chính trị, chính trị -xã hội, của nhân dân. Đây là nội dung rất quan trọng nhằm quán triệt luận điểm của Lênin: “Điều quyết định là tổ chức cho toàn dân kiểm kê và kiểm soát một cách hết sức chặt chẽ sự sản xuất và phân phối sản phẩm”(41); “phải tổ chức phối hợp việc kiểm kê, kiểm soát từ dưới lên và từ trên xuống”(42).
- Việc làm rõ vị trí, chức năng, phạm vi hoạt động của các thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải được bắt đầu từ cấp Trung ương. Đây là tiền đề để phân định phạm vi hoạt động của từng thiết chế trong phạm vi cả nước, với quy mô toàn xã hội và là cơ sở để phân cấp trách nhiệm trong từng hệ thống (cơ quan dân cử, thanh tra, kiểm sát, toà án hành chính...). Kinh nghiệm cho thấy, nếu ở cấp Trung ương không triển khai một cách tích cực, hữu hiệu thì cấp địa phương sẽ không có cơ sở để triển khai, việc hoàn thiện sẽ chỉ là những khẩu hiệu chung, sáo rỗng.
Trên cơ sở xác định, phân định phạm vi hoạt động của mỗi ngành ở cấp trung ương để xác lập vị trí, chức năng, phạm vi hoạt động của các thiết chế kiểm soát các cấp ở từng hệ thống. Đảm bảo tính thống nhất của các cơ quan cấp trung ương đối với ngành mình trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và thực hiện tốt sự phối hợp, kết hợp với các cơ quan có chức năng kiểm soát khác trên phạm vi cả nước nhằm khắc phục sự chồng chéo, trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ; nâng cao hiệu lực, hiệu quả của từng ngành và tạo nên sức mạnh chung của các ngành có chức năng giám sát, thanh tra, kiểm tra trên phạm vi toàn xã hội.
6- Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), sửa đổi, bổ sung một số luật, xây dựng mới Luật giám sát và Luật thanh tra.
Từ những kết luận trên cho thấy, để hoàn thiện thiết chế về giám sát, kiểm sát, thanh tra thì phải có sự sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, một số luật, đồng thời ban hành một số luật mới thay thế cho những văn bản pháp luật không còn phù hợp.
Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý cao nhất của Nhà nước. Với vị trí này, Hiến pháp trở thành yếu tố quyết định tính thống nhất của hệ thống pháp luật, là cơ sở pháp lý của hệ thống pháp luật, đồng thời Hiến pháp còn xác lập những cơ sở pháp lý cơ bản chỉ đạo toàn bộ công tác xây dựng pháp luật của các cơ quan nhà nước.
Hiến pháp năm 1992 được ban hành nhằm đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn đất nước trong thời kỳ chuyển đổi cơ chế quản lý. Trong giai đoạn hiện nay, đòi hỏi phải quan tâm xây dựng bộ máy nhà nước vững mạnh, có hiệu lực và ngang tầm nhiệm vụ mới cả về lập pháp, hành pháp, tư pháp, từ Trung ương đến cơ sở. Việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã được thực hiện. Một trong những nội dung sửa đổi Hiến pháp đã làm rõ các thiết chế kiểm soát của Nhà nước. Những nội dung này rất quan trọng, tạo cơ sở pháp lý cho việc sửa đổi, bổ sung một số luật và xây dựng một số luật mới nhằm hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giámsát.
- Trên cơ sở những sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp, phải có sự nghiên cứu sửa đổi Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân để xác định rõ phạm vi, thẩm quyền của Trung ương và địa phương trong tổ chức, chỉ đạo công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát. Từ đó làm rõ vị trí, vai trò của các tổ chức Thanh tra trong tổng thể các cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.
- Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân cần phải được nghiên cứu sửa đổi. Vì theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), Viện kiểm sát nhân dân không có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, đồng thời cần thể chế hoá tinh thần của Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX và Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) là Viện kiểm sát nhân dân thực hiện tốt chức năng công tố và kiểm sát tư pháp.
- Cần có sự xác định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, đối tượng của các loại hình giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát hành chính của Chính phủ, giám sát của nhân dân; mối quan hệ giữa các loại hình giám sát trên với nhau và với các loại hình thanh tra, kiểm tra, kiểm sát của Nhà nước. Đây là một vấn đề phức tạp, liên quan đến hoạt động của nhiều loại hình cơ quan nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp), các tổ chức chính trị,chính trị - xã hội và các tầng lớp nhân dân. Vì thế, phải pháp quy hoá những quan hệ này bằng việc ban hành Luật giám sát để tạo ra cơ sở pháp lý có đủ hiệu lực cho hoạt động của nhiều chủ thể giám sát.
- Pháp lệnh thanh tra được ban hành từ năm 1990, dựa trên Hiến pháp năm 1980, đến nay đã bộc lộ nhiều điểm không còn phù hợp với Hiến pháp năm 1992 và các luật được ban hành sau khi có Hiến pháp năm 1992.
Một yêu cầu cần đặt ra là phải thay thế Pháp lệnh thanh tra bằng Luật thanh tra, được ban hành sau khi có sự sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số luật khác. Sở dĩ phải ban hành mới Luật thanh tra mà không đặt vấn đề sửa đổi Pháp lệnh thanh tra hiện hành vì:
Thứ nhất, cần phải có sự thay đổi về cơ cấu, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra. Những quy định này trong Pháp lệnh thanh tra có nhiều nội dung không còn phù hợp với Hiến pháp năm 1992 và một số luật được ban hành sau này; phải giải quyết được nhiều vấn đề mới xuất hiện như vấn đề về thanh tra chuyên ngành, các quy định về thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp... mà Pháp lệnh thanh tra chưa đề cập đến hoặc có đề cập nhưng không còn phù hợp;
Thứ hai, đối với Pháp lệnh thanh tra, qua hơn 10 năm thực hiện, đã có đủ cơ sở lý luận và thực tiễn để tổng kết và ban hành Luật thanh tra thay thế Pháp lệnh thanh tra (sau khi đã thực hiện sửa đổi Hiến pháp năm 1992). Điều này cũng phù hợp với tinh thần Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba, khoá VIII của Ban chấp hành Trung ương Đảng là “Giảm dần pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và nghị định của Chính phủ quy định những vấn đề chưa có luật”, “Phấn đấu trong một thời gian nhất định Nhà nước có thể quản lý đất nước chủ yếu bằng các đạo luật”(43);
Thứ ba, hiện nay, trong nhiều luật có những quy định khác nhau về chức năng, nội dung thanh tra; vì vậy Luật thanh tra phải khắc phục cho được nhược điểm này.
- Rà soát, sửa đổi các luật có quy định về thanh tra, kiểm tra để phù hợp với Hiến pháp sửa đổi và các Luật giám sát, Luật thanh tra khi được ban hành.
7- Xây dựng và tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra, kiểm tra đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ đang là một đòi hỏi cấp bách.
Các nội dung trên đã tập trung làm rõ một số vấn đề có tính lý luận và thực tiễn về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của một số cơ quan thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát; những nội dung và một số giải pháp tổng thể nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát. Tuy nhiên, để vận hành cơ chế, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý đất nước, quản lý xã hội thì một trong những vấn đề cần phải chú trọng là xây dựng đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ. Do vị trí, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra, kiểm sát, các cơ quan thực hiện quyền giám sát có khác nhau, nên đội ngũ cán bộ thực thi nhiệm vụ trong từng hệ thống các cơ quan này cũng có những điểm khác nhau về chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ đãi ngộ... thể hiện tính đặc thù của từng loại hình cơ quan. Nội dung kết luận ở điểm này tập trung chủ yếu vào xây dựng đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra, kiểm tra thuộc hệ thống Thanh tra nhà nước.
7.1- Về tiêu chuẩn của đội ngũ cán bộ, Thanh tra viên và thực trạng hiện nay.
Các cơ quan Thanh tra nhà nước thực thi nhiệm vụ thông qua đội ngũ cán bộ của mình, mà hạt nhân là đội ngũ Thanh tra viên các cấp. Theo quy định hiện hành, người được bổ nhiệm vào các ngạch Thanh tra viên, ngoài các tiêu chuẩn, điều kiện như chuyên viên cùng ngạch thì phải có thêm một số điều kiện khác như trình độ được đào tạo về chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực thực tiễn, nghiệp vụ thanh tra v.v...
Đội ngũ cán bộ thanh tra trong hệ thống hiện nay đã có sự phát triển khá mạnh mẽ về số lượng (khoảng 9.000 cán bộ trong toàn hệ thống), công tác tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ đã từng bước được chú trọng, nhất là công tác đào tạo hoàn chỉnh bậc đại học và bồi dưỡng về nghiệp vụ thanh tra. Khâu tuyển dụng, bố trí, sắp xếp đã chú trọng nhất định đến việc lựa chọn cán bộ có đủ tiêu chuẩn về trình độ, năng lực theo quy định.
Tuy nhiên, xét về tính đặc thù của ngành, yêu cầu khách quan đối với đội ngũ cán bộ, Thanh tra viên phải có năng lực phân tích, tổng hợp vấn đề; có khả năng phối hợp tốt, cũng như có thể độc lập trong nghiên cứu và tiến hành công vụ; có khả năng trình bày, kết luận vấn đề một cách lô gíc, rõ ràng, mạch lạc... cả trong trao đổi trực tiếp và trong biên tập văn bản. Thanh tra viên cũng phải thường xuyên cập nhật và nắm vững những kiến thức về pháp luật, chủ trương, chính sách mới của Đảng và Nhà nước, về khoa học công nghệ phục vụ nhiệm vụ thanh tra, xem xét, kết luận vụ việc khiếu nại, tố cáo.
Với những đòi hỏi mang tính khách quan này, đội ngũ cán bộ, Thanh tra viên trong hệ thống Thanh tra nhà nước hiện nay còn bất cập. Những bất cập này một phần do lịch sử hình thành đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước nói chung và cán bộ, công chức làm công tác thanh tra nói riêng. Một thời gian dài ít được chú ý đến tiêu chuẩn hóa trình độ, chịu ảnh hưởng nhiều của cơ chế quản lý hành chính cũ. Mặt khác, hiện nay một bộ phận lãnh đạo các cấp, các ngành chưa coi trọng đúng mức vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra. Việc tuyển dụng, bổ nhiệm Thanh tra viên chủ yếu chỉ căn cứ vào các quy định về văn bằng, chứng chỉ, ít chú ý đến những đòi hỏi năng lực về thực tiễn để xây dựng, củng cố đội ngũ cán bộ thanh tra đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ; công tác đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ cán bộ, Thanh tra viên chưa được chú trọng đúng mức.
Ở đây có thể khái quát chung là: Dù hệ thống Thanh tra nhà nước có đổi mới theo mô hình nào thì việc xây dựng đội ngũ cán bộ, Thanh tra viên đủ về số lượng, đảm bảo chất lượng để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ là một yêu cầu hết sức quan trọng, có ảnh hưởng rất lớn đến hiệu lực, hiệu quả công tác của ngành Thanh tra nói riêng và công tác quản lý nhà nước nói chung. Đây là nhiệm vụ chung của các cấp, các ngành và phải được tiến hành đồng bộ từ các khâu định biên, tuyển dụng, bố trí công việc, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ...
7.2- Nhiệm vụ, quyền hạn và chế độ đãi ngộ về lương, phụ cấp, phương tiện làm việc của Thanh tra viên.
a) Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra viên:
Vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra viên được quy định tương đối cụ thể trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990. Theo đó, Thanh tra viên là người được Nhà nước giao trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ thanh tra theo quy định của pháp luật; trong hoạt động thanh tra, Thanh tra viên chỉ tuân theo pháp luật và chịu trách nhiệm cá nhân trước pháp luật về kết luận, kiến nghị, quyết định thanh tra của mình.
Khi thực hiện nhiệm vụ, Thanh tra viên được áp dụng một số quyền của tổ chức Thanh tra như: Yêu cầu cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu...; trưng cầu giám định; quyết định niêm phong tài liệu, kê biên tài sản khi có căn cứ để nhận định có vi phạm pháp luật....
Với những quy định của pháp luật cho thấy, Thanh tra viên có những quyền hạn và trách nhiệm khá lớn. Tuy nhiên, qua thực tế thực hiện nhiệm vụ, có những quyền của tổ chức Thanh tra và Thanh tra viên ít được sử dụng, như quyền kê biên tài sản. Mặt khác khi xử lý, theo quy định hiện hành, các tổ chức Thanh tra nhà nước chỉ có quyền kiến nghị xử lý những vi phạm được phát hiện qua thanh tra. Điều này làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra vì nó phụ thuộc rất nhiều vào quyết định của người có thẩm quyền xử lý. Vì vậy, một vấn đề cần đặt ra là phải xem xét, sửa đổi, bổ sung quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước và của Thanh tra viên theo hướng có thực quyền, đảm bảo nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả trong thực hiện các kiến nghị, quyết định của thanh tra.
Theo quy định, khi thực thi nhiệm vụ, Thanh tra viên chỉ tuân theo pháp luật và phải chịu trách nhiệm cá nhân trước pháp luật về kết luận, kiến nghị, quyết định thanh tra của mình. Quy định này đề cao trách nhiệm pháp lý của Thanh tra viên khi thực thi công vụ, nhằm đảm bảo tính nghiêm minh của công tác thanh tra. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra thường được tiến hành dưới hình thức Đoàn thanh tra. Vì vậy, cần phải xác định rõ hơn trách nhiệmcủa cấp chỉ đạo trực tiếp đối với kết luận, kiến nghị, quyết định của Thanh tra viên; cần phải quy định cụ thể, chi tiết về phạm vi trách nhiệm của Thanh tra viên phù hợp với đặc thù công tác của ngành và đảm bảo tính hiệu quả của công tác quản lý.
b) Chế độđãi ngộ về lương, phụ cấp, phương tiện làm việc đối với Thanh tra viên:
Theo quy định hiện hành, Thanh tra viên của hệ thống Thanh tra nhà nước hưởng lương theo bảng lương riêng, thuộc hệ thống tiền lương các cơ quan hành chính. So với bảng lương của chuyên viên thì hệ số lương các ngạch Thanh tra viên không cao hơn (ngạch Thanh tra viên cao cấp), hoặc nhỉnh hơn không đáng kể (Thanh tra viên chính và Thanh tra viên). Ngoài tiền lương, Thanh tra viên không được hưởng một khoản phụ cấp nào, cũng không được trích thưởng như một số chức danh Thanh tra viên chuyên ngành và cán bộ một số ngành khác.
Ngoài những bất cập chung về tiền lương và thu nhập của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, xét theo tính chất, đặc điểm công việc hiện tại và những yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới, cho thấy chế độ tiền lương và phụ cấp của cán bộ, công chức Thanh tra nhà nước như quy định hiện nay có nhiều bất hợp lý, không tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ. Chế độ tiền lương thấp trong khi yêu cầu công việc nặng nề, phức tạp là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc khó thu hút được cán bộ có năng lực, trình độ về công tác trong ngành Thanh tra. Từ đó cho thấy, cần phải có sự thay đổi theo hướng cải cách chế độ tiền lương của công chức, cán bộ ngành Thanh tra nằm trong tổng thể cải cách tiền lương của Nhà nước và đảm bảo tương xứng với nhiệm vụ được giao, cho hưởng phụ cấp ngành nghề, phụ cấp “dưỡng liêm” đối với cán bộ, Thanh tra viên...
Phương tiện làm việc hiện nay của cán bộ, Thanh tra viên trong hệ thống Thanh tra nhà nước như phương tiện đi lại, phương tiện liên lạc, các phương tiện cần thiết khi thi hành nhiệm vụ như máy ảnh, máy ghi âm, vi tính... cũng cần phải có sự chú ý đầu tư và trang bị một cách đồng bộ và hiện đại, tránh tụt hậu so với xã hội về phương tiện và công nghệ, nhất là những công nghệ thông tin, liên lạc nhằm đảm bảo hoàn thành nhiệm vụ trong thời kỳ có những thay đổi rất lớn trong ứng dụng khoa học, kỹ thuật vào mọi mặt hoạt động xã hội .
Từ những phân tích trên cho thấy: xây dựng, tiêu chuẩn hoá và bảo đảm các điều kiện, phương tiện hoạt động đối với đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra, kiểm tra đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ đang là một đòi hỏi cấp bách.
II. KIẾN NGHỊ
1- Hoàn thiện cơ chế.
Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát là vấn đề phức tạp, liên quan trực tiếp đến quá trình cải cách bộ máy nhà nước, nên cần những giải pháp có tính chất tổng thể cho quá trình này.
- Tiếp tục làm rõ quan niệm về sự phân công thực hiện quyền lực nhà nước, trên cơ sở đó phân biệt rõ các loại cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp để các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện đúng những chức năng theo tính chất hoạt động của mình, tránh sự lẫn lộn, chồng lấn giữa các loại cơ quan.
- Rà soát lại toàn bộ hệ thống các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước nhằm tìm ra những điểm chưa hợp lý, thiếu đồng bộ trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Đặc biệt là vấn đề phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Từ đó có những sửa đổi, bổ sung kịp thời.
- Tiếp tục hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật, đặc biệt là pháp luật về kinh tế, nhằm tạo ra khuôn khổ và hành lang pháp lý cho mọi hoạt động kinh tế - xã hội. Từ đó, xác định phạm vi và giới hạn tác động của từng cơ quan quản lý nhà nước, cũng như tạo cơ sở cho sự phân định phạm vi hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, xã hội và của nhân dân.
- Tiếp tục cải cách mạnh mẽ nền hành chính nhà nước, phân cấp, phân quyền rành mạch, phân định rõ giới hạn và phạm vi thanh tra, kiểm tra, giám sát; mở rộng quyền tự chủ của các địa phương, doanh nghiệp đồng thời với việc tăng cường vai trò thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nước trung ương, của các bộ, ngành và của các cấp chính quyền địa phương.
2- Sửa đổi, bổ sung, ban hành một số văn bản pháp luật.
2.1- Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), nghiên cứu xây dựng các văn bản pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho việc đổi mới một cách toàn diện và triệt để tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát.
2.2- Nghiên cứu sửa đổi Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, tạo cơ sở cho quá trình cải cách nền hành chính nhà nước, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Trong đó làm rõ nội dung phân công, phân cấp giữa Trung ương với địa phương, giữa các cấp chính quyền, làm cơ sở phân định phạm vi hoạt động của các cấp thanh tra, kiểm tra, giám sát.
Nghiên cứu sửa đổi Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân theo hướng tăng cường công tác kiểm sát các hoạt động tư pháp và bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân các cấp.
2.3- Xây dựng quy chế về sự phối hợp hoạt động giữa Thanh tra nhà nước, Kiểm tra Đảng và các cơ quan tiến hành tố tụng trong việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong bộ máy nhà nước và trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước. Quy định rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong việc xử lý, giải quyết đơn tố cáo hoặc tin báo tội phạm.
2.4- Ban hành Luật thanh tra nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra, phân biệt rõ các loại hình thanh tra để làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của các tổ chức Thanh tra nhà nước. Việc xây dựng Luật thanh tra phải có bước đi thích hợp, phù hợp với tiến trình cải cách cơ chế quản lý của Nhà nước. Vì vậy, phương án 1 được nêu ra trong mục III phần thứ ba (trang 261) cần được lựa chọn và theo phương án này thì cần khẳng định các tổ chức Thanh tra thuộc hệ thống cơ quan hành pháp, giữ nguyên tên gọi như hiện nay là Thanh tra nhà nước nhằm vừa thể hiện tính truyền thống, vừa đảm bảo hoạt động mang tính Nhà nước của các tổ chức Thanh tra.
- Phạm vi điều chỉnh của luật là quy định về các loại hình thanh tra nhân danh quyền lực nhà nước (các tổ chức Thanh tra nhà nước và các tổ chức Thanh tra chuyên ngành), không điều chỉnh tổ chức Thanh tra nhân dân vì xét về bản chất, hoạt động của các tổ chức này không phải là thanh tra mà chỉ thực hiện chức năng giám sát, phát hiện, kiến nghị.
- Tiếp tục khẳng định thanh tra là chức năng của cơ quan quản lý nhà nước, là phương thức đảm bảo pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ của nhân dân, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân. Về mặt chức năng, nhiệm vụ gồm: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm; xem xét, giải quyết theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo; thông qua công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo góp phần đấu tranh chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm và chống lãng phí. Trong hoạt động chú ý tăng cường hoạt động giám sát hành chính thường xuyên, cần xác định những điều kiện cần và đủ, các quy định về trình tự, thủ tục khi tiến hành thanh tra trực tiếp để bảo đảm mục tiêu của hoạt động thanh tra, đồng thời tránh việc lợi dụng công tác thanh tra để nhũng nhiễu, gây phiền hà cho cơ sở.
- Phải tăng cường tính hệ thống của các tổ chức Thanh tra nhà nước theo cấp hành chính, theo ngành và lĩnh vực quản lý nhà nước. Đồng thời chú ý đến những đặc điểm khác nhau của tổ chức Thanh tra theo cấp hành chính và Thanh tra theo ngành, lĩnh vực. Khẳng định tính chất “song trùng trực thuộc”của các tổ chức Thanh tra, nhưng tăng cường tính tập trung thống nhất trong tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra; phân cấp một cách triệt để, rõ ràng phạm vi trách nhiệm của từng tổ chức Thanh tra trong hệ thống Thanh tra nói chung; xác định rõ các mối quan hệ giữa Thanh tra cấp trên với Thanh tra cấp dưới, giữa Thanh tra cấp với Thanh tra ngành, lĩnh vực và giữa Thanh tra ngành với nhau nhằm đảm bảo không chồng chéo, nhưng cũng không bỏ sót đối tượng, phát huy sức mạnh của hệ thống, phục vụ kịp thời yêu cầu quản lý.
- Tiếp tục khẳng định những quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước như hiện nay, bổ sung thêm một số trách nhiệm, quyền hạn: tham gia vào việc đánh giá, khen thưởng, đề bạt cán bộ; tạm đình chỉ, huỷ bỏ những văn bản quản lý trái pháp luật, làm phương hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân; quyền thu hồi về kinh tế khi phát hiện sai phạm. Riêng các tổ chức Thanh tra nhà nước theo cấp hành chính, nghiên cứu để tăng thêm thẩm quyền xử lý hành chính ở mức độ nhất định (khiển trách, cảnh cáo), còn với Thanh tra chuyên ngành thì bổ sung thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, thu hồi giấy phép hành nghề, đăng ký kinh doanh
- Nguyên tắc hoạt động của các tổ chức Thanh tra cần phải được quy định rõ về tính chính xác, khách quan, kịp thời, tuân theo pháp luật, tính chất độc lập tương đối trong hoạt động.
- Thể hiện tính đặc thù của ngành Thanh tra trong chế độ đãi ngộ, tiêu chuẩn cán bộ, việc tuyển dụng, bổ nhiệm, sắp xếp đội ngũ cán bộ thanh tra tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ của tổ chức.
2.5- Thành lập hệ thống Toà án hành chính độc lập với hệ thống Toà án nhân dân hiện nay. Toà án hành chính được tổ chức ở Trung ương và theo khu vực, có thẩm quyền giải quyết tất cả các khiếu kiện hành chính của công dân, sau khi những khiếu kiện này đã được giải quyết bước đầu bằng con đường hành chính. Trước mắt, cần nghiên cứu sửa đổi Luật tổ chức Toà án nhân dân theo hướng mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với những khiếu kiện hành chính, đồng thời sửa đổi Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cho phù hợp.
2.6- Ban hành Luật giám sát nhằm xác định rõ nội dung, phương thức giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước, của các tổ chức chính trị - xã hội và giám sát của nhân dân
No comments:
Post a Comment